Служебный контракт
на государственной гражданской службе

А. В. Гусев,
председатель Уставного суда Свердловской области, к. ю. н.

Одной из концептуальных новелл реформы российского законодательства о государственной службе является перевод гражданской службы на служебные контракты.

Дореформенный Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предусматривал поступление на государственную службу на условиях трудового договора и распространение на служащих законодательства о труде. Уже тогда трудовой договор с государственным служащим имел ряд существенных особенностей: до его заключения в ряде случаев необходимо было проведение конкурса, в содержание должны были включаться некоторые особые условия, а расторжение производилось как по общим основаниям, предусмотренным трудовым законодательством, так и по дополнительным основаниям, установленным законодательством о государственной службе. Но при этом неизменными сохранялись сущность и отраслевая принадлежность трудового договора на государственной службе — он оставался регулируемым трудовым правом индивидуальным соглашением о труде между работником (государственным служащим) и работодателем (отдельным государственным органом). Применение трудового договора давало прочную основу для того, чтобы включать гражданскую службу в сферу действия трудового права, а служащих рассматривать в качестве особой категории наемных работников.

В науке трудового права неоднократно отмечалось, что такое регулирование не противоречило нормам международного права, отвечало сложившимся в российской правовой системе традициям 1 . Тем не менее законодатель отказался от использования на гражданской службе трудового договора. Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы РФ», граждане поступают на все виды государственной службы (включая гражданскую) по служебному контракту. Условия служебных контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются не трудовым законодательством, а соответствующим законом о виде государственной службы.

Ранее служебные контракты применялись только на военной и правоохранительной службе, теперь же контрактная система найма внедрена и на гражданской службе. Соответственно, в системе государственной службы следует выделять три разновидности контрактов: контракт о прохождении военной службы, контракты о службе в правоохранительных органах, служебный контракт на гражданской службе.

Вопрос о правовой природе служебных контрактов и их соотношении с трудовым договором является дискуссионным. В науке трудового права контракты рассматриваются либо как самостоятельный вид трудового договора, имеющий ярко выраженную административно-правовую «окраску» 2 , либо как терминологическая особенность трудового договора на гражданской службе 3 . В административном праве служебные контракты признаются разновидностью административных (публично-правовых) договоров. При этом некоторые авторы характеризуют служебные контракты как «административно-трудовые договоры», не отрицая их социально-трудовую сущность 4 , другие акцентируют внимание на их принципиальном отличии от трудового договора 5 .

Бесспорно, между служебными контрактами, применяемыми в системе государственной службы, и трудовым договором имеются существенные различия, которые, в частности, касаются их содержания, субъектного состава, сроков и порядка заключения, изменения, оснований и порядка расторжения. Вместе с тем неверным будет игнорировать их общую социально-правовую природу, которая заключается в том, что и служебный контракт, и трудовой договор в широком смысле представляют собой индивидуальные соглашения о труде.

Трудовой договор — это соглашение о личном выполнении трудовой функции (в том числе работы по определенной должности) с соблюдением условий труда и внутреннего трудового распорядка. Существо контракта также состоит в соглашении о личном исполнении служебных обязанностей в соответствии с условиями прохождения службы, должностным регламентом и служебным распорядком. Работающие по трудовому договору исполняют под руководством работодателя и его администрации определенные трудовые действия, получая взамен материальные блага. Работодатель использует труд наемных работников для реализации своих интересов, организует и оплачивает этот труд. Государственные служащие, выступая стороной не трудового договора, а служебного контракта, тем не менее, осуществляют функции, в общем аналогичные функциям наемных работников: исполняют служебные обязанности по определенным должностям, получая за это денежное вознаграждение (содержание), то есть выполняют личным трудом за соответствующую оплату конкретную работу (службу). Посредством профессиональной деятельности служащих обеспечивается исполнение полномочий государства, его органов и должностных лиц, следовательно, их деятельность используется государством для реализации своих функций, практического осуществления компетенции государственных органов, то есть носит отчуждаемый, несамостоятельный, иначе говоря — наемный характер.

Одной из целей реформы государственной службы является ее превращение из службы в отдельных государственных органах в служение непосредственно государству и обществу. В новом законодательстве о гражданской службе вместо традиционной для трудового договора стороны — работодателя (государственного органа) вводятся иные понятия: «наниматель», «представитель нанимателя». Нанимателем государственного служащего выступают Российская Федерация и соответствующие субъекты РФ. От имени государства — нанимателя его полномочия осуществляют представители нанимателя — руководители государственных органов, лица, замещающие государственные должности, или представители указанных должностных лиц. Казалось бы, выстраивается принципиально отличная от обычного способа регулирования труда правовая конструкция, основанная на прямой и непосредственной связи между служащим и публичным образованием — государством как единой юридической личностью.

Можно согласиться с тем, что государственные служащие состоят в особых публично-служебных отношениях с государством, что, в частности, выражается в принятии ими общих обязательств, установлении ограничений, запретов, требований к служебному поведению, связанных со статусом государственного служащего. Подобно отношениям гражданства, публично-служебное отношение имеет характер относительно стабильной правовой связи-состояния между гражданином, реализовавшим право равного доступа к государственной службе, и государством как единой организацией публичной власти.

Но государственная служба не может осуществляться вне связи с отдельными государственными органами, полномочия которых реализуются при исполнении служащими своей профессиональной служебной деятельности. И кроме публично-служебных отношений на государственной службе существуют и служебные трудовые отношения, которые строятся на индивидуально-договорных началах, складываются на уровне государственных органов и являются разновидностью отношений по организации и применению наемного труда.

Роль государства как нанимателя выражается в том, что оно является учредителем системы государственных органов и собственником бюджета, за счет которого финансируется государственная служба, устанавливает (посредством соответствующего нормативного регулирования) общие условия доступа к службе и ее прохождения, правила поведения служащих, размеры и условия оплаты их труда, предоставления государственных социальных гарантий. В качестве нанимателя государство заботится о рациональной организации и эффективном использовании государственной службы, которая должна осуществляться во имя публичного блага и в общегосударственных интересах. Непосредственным же контрагентом служащего в служебных трудовых отношениях, стороной служебного контракта выступает не государство как таковое, а уполномоченное им должностное лицо — руководитель государственного органа. Именно это конкретное должностное лицо, а не абстрактное государство, назначает гражданина на должность государственной службы, заключает и расторгает служебный контракт, обеспечивает условия прохождения службы, выплачивает денежное содержание.

В трудовых отношениях работник подчиняется хозяйской власти работодателя. Власть работодателя подразделяется на три направления: устанавливать внутренний распорядок организации (нормативная власть); производить подбор и расстановку кадров и давать занятым в организации лицам указания и поручения, конкретизирующие их права и обязанности (распорядительная власть); принимать принудительные меры для поддержания порядка (дисциплинарная или правоприменительная власть). От имени работодателя его функции в трудовом договоре реализуют единоличные или коллегиальные исполнительные органы 6 .

По этим же направлениям осуществляет свою власть в отношении служащих государство-наниматель и его представители. Представитель нанимателя утверждает служебный распорядок и должностные регламенты служащих, обеспечивает проведение конкурсов, квалификационных экзаменов и аттестаций, производит перемещения по «служебной лестнице», оценивает деятельность служащих, привлекает их к материальной и дисциплинарной ответственности, увольняет со службы и т. д.

Заключая трудовой договор, гражданин реализует способность к труду, становясь наемным работником. Поступая на государственную службу, заключая служебный контракт и приобретая статус гражданского служащего, гражданин реализует и право равного доступа к государственной службе, и право на труд. Поэтому условия и порядок поступления на гражданскую службу и заключения служебного контракта по некоторым параметрам отличаются от условий и порядка заключения трудового договора. Для трудоустройства на гражданскую службу установлен ряд специальных требований (условий реализации права равного доступа к государственной службе и права на труд), касающихся наличия гражданства, возраста, владения государственным языком, уровня образования, стажа, профессиональных знаний и навыков.

Для приобретения статуса работника достаточно заключить трудовой договор, на основании которого издается приказ (распоряжение) работодателя, которым оформляется прием на работу. Приобретение статуса гражданского служащего связывается с несколькими последовательно следующими друг за другом юридическими фактами: вначале производится конкурсный отбор претендента на вакантную должность или на включение в кадровый резерв, затем издается правовой акт государственного органа о назначении гражданина на должность гражданской службы, после чего на его основе заключается служебный контракт. Юридическое значение правового акта государственного органа, на основе которого заключается служебный контракт, состоит в допуске гражданина, соответствующего законодательно установленным требованиям и прошедшего конкурсный отбор, к государственной службе. Значение же служебного контракта видится в ином — в обеспечении на государственной службе принципов свободы и добровольности труда, соблюдении договорных начал привлечения к служебной деятельности, конкретизации условий службы.

Отсюда следует, что нарушение условий и процедуры допуска к государственной службе (прием на службу лиц, не отвечающих установленным требованиям, несоблюдение порядка конкурсного отбора, отсутствие акта о назначении на должность) должно квалифицироваться как нарушение обязательных правил при заключении служебного контракта и служить основанием для его прекращения. Соответствующие дополнения необходимо включить в ст. 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Государственная служба на контрактной основе является профессиональной наемной трудовой деятельностью, но с той особенностью, что осуществляется она на основе не трудового договора, а иной правовой формы использования наемного труда. Служебные контракты имеют специфическое содержание, особый субъектный состав, регулируются не трудовым законодательством, а законодательством о государственной службе. Вот почему вряд ли правильно считать служебный контракт лишь разновидностью или терминологической особенностью трудового договора. И если исходить из того, что наемный труд может осуществляться не только в форме работы по трудовому договору, но и посредством прохождения государственной службы, то служебный контракт следует признать самостоятельным видом (классом) индивидуальных соглашений о труде (профессиональной служебной деятельности), который специально выделен законодателем в качестве правовой формы привлечения к труду и его использования в системе государственной службы.

Такое значение служебных контрактов нередко отрицается или, по крайней мере, недооценивается. С одной стороны, служебный контракт рассматривается лишь как дань либеральной идее договора между личностью и государством, как нечто привнесенное, случайное, даже чуждое административной природе государственной службы, от которого можно в любое время отказаться 7 . С другой стороны, служебный контракт критикуется с позиций его неполного совпадения с устоявшимися конструкциями трудового договора 8 .

Между служебными контрактами и трудовым договором можно обнаружить определенное сходство, что свидетельствует об их «генетическом родстве». Но если в отношении контрактов на военной и правоохранительной службе можно говорить лишь о соотносимости некоторых общих подходов, схожести отдельных правовых конструкций, то регулирование контракта на гражданской службе построено на основе широкого и непосредственного заимствования норм трудового законодательства. Правовые нормы, регулирующие содержание, перечень условий, сроки действия, устанавливающие общую классификацию оснований и порядок изменения и прекращения контракта на гражданской службе и трудового договора, во многом совпадают. Отчасти это оправдывается тем, что по своему содержанию и режиму прохождения гражданская служба наиболее приближена к обычной трудовой деятельности. Вместе с тем в результате механической рецепции норм трудового законодательства служебный контракт оказался слабо приспособлен к специфике гражданской службы.

Для современного трудового договора характерна высокая степень диспозитивности его условий. Последняя редакция Трудового кодекса РФ ориентирует на то, чтобы условия трудового договора (содержание трудовой функции, место работы, действие во времени, оплата труда, предоставляемые льготы) вырабатывались сторонами непосредственно, а не просто формально переписывались из законодательства. Чем больше «удельный вес» таких условий, тем выше потенциал договора как индивидуального регулятора труда, средства привлечения и сохранения кадров, стимулирования их трудовой активности.

Содержание служебного контракта в значительно большей степени типизировано. Наиболее жестко урегулированы законодательством форма и условия контрактов с военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов. В сравнении с трудовым договором в контракте на гражданской службе возможности индивидуально-договорного регулирования невелики, но все же несколько шире. Служебная функция (наименование, категория и группа должности, служебные полномочия и обязанности) устанавливаются Реестром должностей и должностным регламентом, являющимся частью административного регламента государственного органа. Условия прохождения службы и оплаты труда, предоставляемые служащему государственные гарантии урегулированы нормативными правовыми актами. Контракт заключается по стандартной форме, утвержденной Президентом РФ 9 . И хотя законодательством о гражданской службе не запрещено предусматривать в контракте дополнительные условия, не ухудшающие положение служащего, фактическое поле их применения весьма ограничено. Реально на уровне служебного контракта могут определяться только дата начала исполнения должностных обязанностей, некоторые организационно-технические условия службы, режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он отличается от общего служебного распорядка государственного органа), конкретизироваться отдельные индивидуальные условия оплаты труда, устанавливаться условие об испытании. В этом плане вряд ли можно рассчитывать на то, что контракт с его формальным, обезличенным содержанием станет действенным средством стимулирования, повышения результативности профессиональной деятельности служащих.

В свете сказанного излишним представляется включать в содержание контрактов такие, по существу формальные, условия, как права, обязанности и ответственность служащих и представителя нанимателя, должностной регламент, виды и условия оплаты труда, медицинского и социального страхования, компенсации и льготы. Для большинства служащих все эти условия прохождения службы являются стандартными, уже установлены законодательством или представителем нанимателя в одностороннем, т. е. внедоговорном, порядке. Нет необходимости и корректировать содержание служебных контрактов при каждом изменении законодательства (в частности, централизованном повышении оплаты труда). На практике это приводит к постоянному оформлению бесчисленных дополнительных соглашений, что только дезорганизует работу государственных органов.

Прохождение государственной службы заключается не только в исполнении обязанностей по одной и той же определенной должности. Кадровый состав государственной службы нуждается в постоянном обновлении и ротации на основе развития профессиональных качеств служащих, оценки результатов их профессиональной служебной деятельности, создания возможностей для должностного и служебного роста. Служебный контракт, являясь соглашением не только о должности, но и о прохождении службы, должен быть ориентирован на неизбежные изменения в течение служебной карьеры. Между тем контракт на гражданской службе, хотя и назван в законодательстве соглашением о прохождении службы, фактически остается договором о замещении определенной должности, как и обычный трудовой договор, не предполагающий каких-либо обязательных новаций в период своего действия.

На наш взгляд, следует отказаться от жесткой привязки условий контракта к определенному месту службы (подразделению государственного органа) и должностному регламенту. Предметом служебного контракта должно быть именно соглашение о прохождении службы, в рамках которого служащий может назначаться на различные должности, переводиться в другие государственные органы, перемещаться в те или иные их структурные подразделения. Общий принцип договора: то, что стороны обусловили соглашением, не может произвольно пересматриваться в одностороннем порядке — должен сохраниться, но поскольку иным будет сам предмет соглашения, в регулировании оснований, порядка и условий служебных переводов и перемещений, изменения условий службы возникнут существенные особенности.

Как и трудовой договор, контракт на гражданской службе заключается, как правило, на неопределенный срок. С одной стороны, это отвечает принципу стабильности гражданской службы. В то же время в сочетании с возможностью прекращения контракта (в связи с реорганизацией госаппарата, сокращением численности, штата служащих) и отсутствием четких перспектив условие о его бессрочном действии не дает служащему достаточных профессионально-личностных мотиваций к долголетнему и добросовестному труду. В этом плане более предпочтительным представляется заключение срочных контрактов, но с конкретными гарантиями занятости и служебного роста. Такие контракты могли бы заключаться как на период до 5 лет с возможностью их перезаключения по желанию служащего, так и на продолжительный срок (15 и более лет), достаточный для приобретения права на пенсию за выслугу лет.

Для реализации высказанных предложений недостаточно внесения изменений в законодательство. Необходимо существенно повысить уровень кадровой работы на государственной службе. Ее основное содержание должно состоять не в оформлении документации и ведении делопроизводства, а в организации эффективного использования кадрового потенциала, планировании служебной карьеры.

***

1 См , напр.: Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист.— 2004.— № 2; Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе // Журнал российского права.— 2005.— № 5.

2 Скачкова Г. С. Трудовые договоры в различных сферах деятельности.— М., 2001.— С. 5.

3 Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе.— М., 2005.— С. 136—137.

4 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов.— М., 2004.— С. 364—375.

5 Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» / Под ред. В. Г. Стрекозова.— М., 1999.— С. 127; Тищенко А. Г. Увольнение с военной службы // Право в Вооруженных Силах.— 2002.— № 10.— С. 35.

6 Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. А. М. Куренного, С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова.— М., 2005.— С. 36; Лушников А. М. Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России.— Ярославль, 2001.— С. 28.

7 Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы.— М., 2003.— С. 184—186; Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.— М., 2004.— С. 34.

8 Ершова Е. А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма // Трудовое право.— 2006.— № 1.

9 Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ.— 2005.— № 8.— Ст. 629.