О некоторых особенностях конституционного выражения функций государственно-правового регулирования
в области использования и охраны земель

В. Ф. Степанищев ,
руководитель Управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области, к. ю. н.
М. Д. Воронина ,
заместитель руководителя Управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области

Для реализации конституционных принципов в области регулирования земельных отношений необходимо четкое исполнение функций, возложенных на государственные органы и органы местного самоуправления в сфере государственного управления по использованию и охране земель.

Под функциями государственного управления земельным фондом понимаются основные направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению рационального использования и охраны земель 1 . Данные функции (направления) сформулированы в соответствующих нормах права.

Анализируя действующее законодательство, регулирующее земельные отношения, можно выделить следующие направления государственного управления земельным фондом:

— планирование рационального использования и охраны земельных ресурсов (разработка и реализация мероприятий и документов, связанных с использованием и охраной земель);

— распределение и перераспределение земель (изъятие земельных участков у одних субъектов и предоставление их другим субъектам для определенных целей или в порядке совершения сделок с землей);

— организация платы за землю (комплекс мер, связанных с целью введения платы за землю, является стимулированием рационального использования, охраны и освоения земель);

— организация и осуществление землеустройства (землеустройство устанавливает правовые основы его проведения в целях обеспечения рационального использования земель и направления на создание благоприятной окружающей среды) 2 ;

— организация и осуществление земельного кадастра (систематизированный свод документированных сведений о местоположении, целевом назначении, размерах, кадастровой стоимости земельных участков, правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельном участке и прочно связанных с ним объектах недвижимого имущества) 3 ;

— мониторинг земель (система наблюдений за состоянием земель и является частью мониторинга окружающей среды);

— осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель (осуществляется в соответствии с Положением о государственном контроле, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г . № 833 4 );

— государственная регистрация прав на землю (как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество) 5 ;

— охрана права собственности на землю, права землевладения и права землепользования;

— участие в разрешение земельных споров и др.

Рассмотрим некоторые из вышеперечисленных функций.

Функция государственного управления использования и охраны земель предполагает в качестве одного из главных направлений — регулирование отношений по рационального использованию и охране земель 6 .

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводится в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Данные функции государственного управления земельным фондом установлены ст. 14 Федерального закона от 18 июня 2001 г . № 78-ФЗ «О землеустройстве» 7 . Федеральным законом «О землеустройстве» определен полный перечень основных видов работ по планированию и организации рационального использования земель:

разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;

природно-сельскохозйственное районирование земель;

определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;

определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;

определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ.

Планирование рационального использования и охраны земель осуществляется посредством разработки соответствующих документов перспективного действия. К таким документам могут быть отнесены федеральные, региональные и местные схемы или программы рационального использования и охраны земельных ресурсов. Документы планирования использования и охраны земель утверждаются соответствующими органами исполнительной власти. Документы, касающиеся данного направления, составляются на долгосрочную перспективу и предусматривают решение наиболее важных социально-экономических, а также технических задач в этой области.

Разработка мероприятий по рациональному использованию и охране земель позволяет решить следующие вопросы: установление земель, нуждающихся в консервации, рекультивации, мелиорации, проведении работ по улучшению качества земель; выявление особо ценных продуктивных земель; установление целевого назначения земель; резервирование земель для государственных и муниципальных нужд; выявление резервов земель, пригодных для использования сельскохозяйственных нужд; отграничение особо охраняемых территорий или земель; разработка рекомендаций по межотраслевому и внутриотраслевому перераспределению земель.

Также одним из главных направлений государственного управления земельным фондом является распределение и перераспределение земель.

Использование земельного фонда страны связано с постоянным перераспределением земель — переходом права на нее от одного субъекта к другому. Этот процесс практически беспрерывен и осуществляется в соответствии с нормами действующего законодательства, регулирующими порядок изъятия и предоставления земельных участков.

Земельный кодекс Российской Федерации 8 предусматривает основания предоставления земельных участков. Предоставление земельных участков осуществляется как в целях, связанных со строительством (ст. 30 ЗК РФ), так и в целях, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ). Земельный кодекс определяет порядок предоставления земельных участков для строительства и формирует юридический состав, который служит основанием приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Статья 34 ЗК РФ определяет порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, например, для ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства и т. д.

При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают акт, регулирующий порядок предоставления земельных участков; определяется орган, который осуществляет управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью; обеспечивается подготовка и публикация информации для граждан о предоставляемых земельных участках.

В части реализации данного направления необходимо согласиться с мнением Т. Ф. Волковой, что проведение данной процедуры обеспечивает реализацию принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков 9 .

Статья 29 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет за исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления право предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. Статьи 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ определяют компетенцию этих органов по осуществлению данной функции управления земельными ресурсами.

Предоставление земельных участков является одной из правовых форм распоряжения своим имуществом — землей как субъектом публичной собственности. Правительство РФ осуществляет распоряжение федеральными землями путем их предоставления в пользование. Функцию предоставления земельного участка из состава земель субъектов РФ осуществляет исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. Предоставление земельного участка, принадлежащего муниципальному образованию, относится к компетенции органа местного самоуправления. Во всех случаях основанием приобретения прав на землю является административный акт, то есть решение указанных органов 10 .

В области изъятия земельных участков необходимо отметить, что изъятие земельных участков, в том числе находящихся в частной собственности, является одним из правовых инструментов, позволяющих органам государственного управления земельным фондом на основании изданных ими соответствующих административных актов принудительно отчуждать земельные участки для дальнейшего их использования в публичных интересах.

Законодательством предусмотрено, что изъятие земель в порядке их перераспределения осуществляется по согласованию с собственником земли и землепользователем. Изъятие земель за нарушение земельного законодательства осуществляется в принудительном порядке. Изъятие земельного участка без последующего предоставления его другому лицу представляет собой процедуру зачисления такого участка в запасный фонд.

Анализируя основания и порядок проведения изъятия земельных участков, нельзя не согласиться с мнением Г. В. Чубукова, что, признавая необходимость изъятия для государственных или муниципальных нужд, законодатель указывает на исключительности такого рода случаев. При этом необходимо учитывать принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан и сохранение гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (ст. 1 ЗК РФ) 11 . Данный принцип закреплен Конституцией Российской Федерации.

Земельное законодательство предусматривает изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации; с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ (п. 1 ст. 49 ЗК РФ).

При анализе норм данной статьи необходимо согласиться с выводом Е. Л. Мининой, что существуют только два возможных основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд: выполнение международных обязательств Российской Федерации и необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Иные случаи изъятия земель могут быть установлены федеральными законами. Законами субъектов Российской Федерации могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, то есть участков, предоставленных в пользование либо аренду гражданам, юридическим лицам. Следовательно, случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников и пожизненных наследуемых владельцев могут быть установлены только федеральным законодательством 12 .

Земельное законодательство также предусматривает ограничения изъятия путем выкупа земельных участков: в целях охраны земель сельскохозяйственного назначения (ст. 79 ЗК РФ); земельные участки в городах и иных поселениях могут быть изъяты, в том числе выкуплены, для государственных или муниципальных нужд под застройку только в соответствии с генеральными планами и правилами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ); земли особо охраняемых природных территорий имеют особый правовой режим, поэтому использование земель для иных целей ограничивается или запрещается (ст. 94 ЗК РФ); в интересах охраны земель, занятых лесами первой группы, для государственных или муниципальных нужд только в исключительных случаях (п. 3 ст. 101 ЗК РФ).

Условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд определен ст. 55 Земельного кодекса Российской Федерации: принудительное отчуждение земельного участка может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда (п. 2); порядок выкупа земельного участка у его собственника, порядок определения выкупной цены выкупаемого земельного участка, порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу, устанавливаются гражданским законодательством (п. 3).

Следует согласиться с мнением О. И. Крассова о том, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и их последующее предоставление являются правовой формой перераспределения земель исключительно в публичных интересах 13 .

Распределение и перераспределение земель осуществляется также в порядке совершения сделок с землей.

Рассматривая организацию платы за землю как одну из важных функций государственного управления в области использования и охраны земель, необходимо отметить, что плата за землю является одним из принципов проводимой в стране земельной реформы.

Земельное законодательство закрепляет принцип платности использования земель (пп. 7, п. 1, ст. 1 ЗК РФ) за исключением случаев, установленных законом. Плата за землю взимается независимо от того, на каком титуле лицо использует земельный участок. Плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, которым предоставлена земля в собственность, пользование и владение на территории Российской Федерации (ст. 388 Налогового кодекса).

Целью взимания платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.

В соответствии со ст. 65 Земельного кодекса РФ установлены следующие формы платы за использование земли: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8 Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г . № 146-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) 14 .

Земельный налог устанавливается в качестве местного налога. Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога (ст. 57 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Налоговым кодексом объектами налогообложения земельным налогом являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли, предоставленные юридическим и физическим лицам в собственность, владение или пользование.

Для целей налогообложения и в иных случаях устанавливается кадастровая стоимость земельного участка (п. 3 ст. 65 ЗК). Кадастровая стоимость земли устанавливается по результатам государственной кадастровой оценки, порядок проведения которой определяется Правительством РФ 15 . Когда кадастровая стоимость не определена, для целей, указанных в ст. 65 Земельного кодекса, применяется нормативная цена земли.

Нормативная цена земли — фиксированная, установленная государством стоимость земли. Порядок определения нормативной цены земли устанавливается Правительством Российской Федерации16 .

Согласно ст. 22 Земельного кодекса земельные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Условия, сроки и размер арендной платы за использование земельного участка устанавливаются договором.

При передаче в аренду земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов.

Законом РФ от 11.10.1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» 17 (с 01.01.06 г. утратил силу за исключением ст. 25) было установлено, что арендная плата может осуществляться как в денежной, так и в натуральной форме. Гражданским законодательством (ст. 664 ГК РФ) 18 предусматриваются также различные виды арендной платы.

Анализируя функцию организации платы за землю, приходим к выводу, что взимание платежей за землю — составная часть финансовой деятельности государства и местного самоуправления, направленная на образование, распределение и использование денежных средств для выполнения государственных и муниципальных задач.

Организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель, являются также основными функциями управления использования и охраны земель.

А. П. Асташкин справедливо отмечает, что землеустройство начинается там, где возникают вопросы о перераспределении земель, формировании землевладений и землепользований, а также по оформлению прав на владение и пользование землей 19 .

Федеральным законом от 18 июня 2001 г № 78-ФЗ «О землеустройстве» 20 установлены правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны. Действие закона также направлено на создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов.

С принятием закона «О землеустройстве» достигнута основная цель этой функции управления — решение задач по организации рационального и эффективного использования земель во всех отраслях народного хозяйства, созданию условий поддержки устойчивых ландшафтов и охране земель 21 .

В соответствии со ст. 68 Земельного кодекса РФ землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Проводя землеустройство, государство осуществляет управление земельным фондом независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки.

Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель.

По мнению С. И. Носова, Н. М. Матасовой, А. В. Мороз, современное землеустройство — отрасль научных знаний, объективный процесс производственной деятельности и система действий по организации использования и охраны земли как достояния населения, сферы управления базиса и средства производства, объекта недвижимости с помощью приспособления территории к изменяющимся условиям природной, экономической и социальной среды для решения продовольственных и иных хозяйственных задач 22 . Считаем необходимым согласиться с данной точкой зрения.

Справедливо также, что с помощью землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные особенности ее использования.

Государственный земельный кадастр — это систематизированный свод документированных сведений о местоположении, целевом назначении, размерах, кадастровой стоимости земельных участков, правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельном участке и прочно связанных с ним объектах недвижимого имущества. В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки (ст. 70 ЗК РФ).

Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков (ст. 7 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» 23 ).

Правовую основу ведения государственного земельного кадастра и учета земель в Российской Федерации составляют: Земельный кодекс РФ (ст. 70); Федеральный закон от 2 января 2000 г . «О государственном земельном кадастре»; Постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 г . № 918 «Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» 24 ; Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000г. № 660 25 ; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г . № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» 26 и другие нормативно-правовые акты.

Рассматривая основные положения ведения государственного земельного кадастра, считаем необходимым согласиться с мнением Т. Ф. Волковой, что введение государственного земельного кадастра — одна из важных функций государственного управления земельными ресурсами на всей территории Российской Федерации, обеспечивающих принятие обоснованных решений по организации рационального использования и охраны земель. Наряду с другими функциями государственного управления земельным фондом, ведение государственного земельного кадастра является одной из разновидностей регулирования земельных отношений в виде управленческой деятельности государства. Порядок осуществления этой функции управления регулируется Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» 27 .

Статья 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» гласит, что земельный кадастр — это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Анализируя определения государственного земельного кадастра, содержащиеся в законе «О государственном земельном кадастре», Земельном кодексе и других нормативно-правовых актах, трудно не согласиться с точкой зрения Л. П. Фоминой, что государственной земельный кадастр создает юридически значимую информационную основу, необходимую для охраны права собственности и иных прав на землю, для обеспечения и развития земельного оборота (в частности земельного рынка), а также для основанного на законе и юридически достоверных данных необходимого государственного «вмешательства» в отношении земельной собственности с целью обеспечения тем самым реализации ее «социальной функции» Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» 28 .

Рассматривая нормы данного закона, необходимо сделать вывод, что законом определяется область применения сведений, содержащихся в земельном кадастре. А эти сведения используются для: государственного и муниципального управления землями; государственного контроля за их использованием и охраной; осуществления мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета их стоимости; установления обоснованной платы за землю и иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Значение государственного земельного кадастра заключается еще и в том, что его сведения являются государственным информационным ресурсом.

Важная и необходимая предпосылка рационального управления земельными ресурсами — мониторинг земель.

Согласно ст. 67 Земельного кодекса РФ государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г . № 846 «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» государственный мониторинг земель является частью государственного мониторинга окружающей среды 29 .

Необходимость государственного мониторинга земель связана с тем, что анализ состояния земельных ресурсов показывает — уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза ее истощения и загрязнения. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд рублей в год); эрозия почв (эродированы 21% всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% — эрозионно опасны); истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га , на черноземных почвах — до 0,9 тонн); засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий); заболачивание и переувлажнение (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения); деградация пастбищ и сенокосов (около 50% от площади); массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений — в опасной зоне); техногенное загрязнение земель 30 (Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы Российской Федерации на 1999—2002 г.» утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1999 г. № 694) 31 .

Порядок осуществления государственного мониторинга установлен Правительством РФ 32 . Объектом мониторинга земель являются все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования.

С помощью проведения мониторинга земли решаются следующие задачи:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и установлению последствий негативных процессов;

информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

информирование граждан о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Одной из функций государственного управления земельными ресурсами, которой обеспечивается основная задача соблюдения норм земельного законодательства в целом, является контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель 33 .

В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Сегодня в России одним из приоритетных направлений в регулировании земельных отношений является правовое обеспечение государственного контроля за использованием и охраной земель как важнейшего инструмента государственного управления земельными ресурсами 34 .

Ф. Х. Адиханов в работе «Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель» 35 формулирует следующее определение: «Государственный земельный контроль — особая форма правоохранительной деятельности уполномоченных на то государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения министерствами, государственными комитетами и ведомствами, государственными кооперативами и общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка распределения и пользования землей, правильности учета и планирования эксплуатации земель и имеющая целью научно обоснованное, рациональное и эффективное использование земель».

Автор данной работы считает, что сформулированное им определение не учитывает такой важный аспект землепользования, как охрана земель. А следовательно, понятие государственного земельного контроля в современных условия должно звучать так: «Государственный земельный контроль — это особая форма правоохранительной деятельности специально уполномоченных на то государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения министерствами, ведомствами, государственными, муниципальными и частными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, имеющая целью научно обоснованное рациональное и эффективное использование и охрану земель». Трудно не согласиться с данным определением.

Изучение состояния земель показывает устойчивую тенденцию к их деградации, а это свидетельствует о неэффективном использовании и охране земель, и как следствие — нарушении конституционного принципа о свободном владении, пользовании и распоряжении землей собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ).

Государственный земельный контроль является важнейшей функцией правового института управления земельными ресурсами, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства. Земельный кодекс (ст. 71) содержит правовые основы осуществления государственного земельного контроля. Государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами осуществляется специально уполномоченными государственными органами.

Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г . № 689 «О государственном земельном контроле» 36 , установлен порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель.

Следующая немаловажная функция государственного управления — государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Правовая основа создания современной системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе и на землю, заложена в Гражданском кодексе.

Государственная регистрация недвижимого имущества предусмотрена ст. 131, 164 Гражданского кодекса РФ, согласно которым право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничение этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органа, осуществляющего государственную регистрацию.

Гражданский кодекс, а также ст. 25 и 26 Земельного кодекса устанавливают обязательную государственную регистрацию и отсылают к специальному Федеральному закону от 21 июля 1997 г . № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изменениями и дополнениями) 37 .

Правовой режим недвижимого имущества основан на необходимости: обеспечить особую устойчивость прав на это имущество; установить специальный порядок распоряжения им.

В основе правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимость заложен ряд принципов. Важнейший из них — это принцип единства системы государственной регистрации прав на недвижимость (ст. 2 Закона о госрегистрации). Суть этого принципа состоит в том, что государственная регистрация проводится на всей территории Российской Федерации по установленной Законом системе записей о правах на каждый объект недвижимости, в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Правила ведения Единого государственного реестра утверждены постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г . № 219 (с изменениями и дополнениями) 38 ).

Согласно ст. 2 Закона о государственной регистрации прав государственная регистрация прав — это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Функционирование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество призвано решить следующие задачи:

обеспечить контроль государства за совершением сделок с недвижимым имуществом, переходом прав на него от одного лица к другому, в частности, в сфере оборота земельных участков (данный контроль призван создать правовую основу защиты прав граждан и юридических лиц на земельные участки, что имеет важное значение, поскольку речь идет о соблюдении установленного земельного правопорядка и правопорядка в целом);

важнейшим элементом этой системы является доступность сведений о правах, содержащихся в Едином государственном реестре прав (далее ЕГРП), в том числе и на земельные участки. Доступность к сведениям, содержащимся в ЕГРП, позволяет всем заинтересованным лицам получить достоверную информацию обо всех существовавших, существующих правах на недвижимое имущество, иными словами, о юридической судьбе земельных участков;

решить вопрос об ответственности регистрирующих органов за законность регистрации.

По мнению О. И. Крассова, государственная регистрация прав может рассматриваться как правовой институт и как юридический акт. В качестве правового института государственная регистрация прав представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу признания и подтверждения специальными уполномоченными на то органами государства прав на недвижимое имущество и обременений этих прав 39 .

Цель государственной регистрации — установление прочной системы оборота недвижимости.

Нельзя не согласится с мнением О. И. Крассова, что по своей сущности эти отношения имеют преимущественно административный характер. Их содержание заключается в том, что исполнительные органы государственной власти осуществляют правовую экспертизу документов, проверяют законность сделки, и в зависимости от результатов принимают решение о регистрации либо приостановлении или отказе в регистрации прав на недвижимость. В то же время эти отношения тесно связаны с имущественными отношениями, регулируемыми гражданским, земельным законодательством, законодательством о недрах, водным и лесным законодательством, поскольку регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правовой режим которого определяется указанными отраслями законодательства 40 .

Анализируя нормы права, регулирующие данные отношения, мы приходим к выводу, что юридический акт государственной регистрации прав представляет собой административно-правовой акт. Его юридическое значение заключается в том, что с его принятием закон связывает наступление определенных юридических последствий. Такое последствие связано непосредственно с возникновением, изменением (обременением) и прекращением прав на недвижимое имущество.

Принятие акта государственной регистрации прав, а также сделок с недвижимостью означает, что с даты внесения соответствующих записей в ЕГРП договор, предметом которого является земельный участок, если иное не установлено законом, считается заключенным (п. 3. ст. 433 ГК); право собственности у приобретателя земельного участка по договору в случаях, когда оно требует государственной регистрации и если иное не установлено законом, считается возникшим (п. 2 ст. 223 ГК).

Соответственно принятие этого акта означает, что с даты государственной регистрации вступает в силу обременение права на недвижимость (аренда, сервитут и т. д.). С даты государственной регистрации, как правило, считаются прекращенными права на недвижимость, в том числе на земельные участки, которые возникли ранее.

В отношении земельных участков применимы все указанные выше последствия, кроме возникновения права собственности не из сделки (ст. 219 ГК), поскольку данная статья не может быть применена к регулированию земельных отношений. Земельный участок как объект природы не может быть создан искусственно.

В юридической литературе высказывается мнение, и с ним нельзя не согласиться, что акт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним — обязательный, «завершающий» элемент юридического факта, в результате которого возникают, изменяются и прекращаются права на недвижимость, в том числе и на земельные участки. Следует отметить, что принципиально важным последствием государственной регистрации является то, что этот акт закон признает единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.

Анализируя данную функцию государственного управления, можно сделать вывод, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним призвана служить обеспечению стабильности оборота недвижимости, так как недвижимость имеет не только имущественную, но и социальную значимость.

В подтверждении данного вывода рассмотрим таблицу количества регистрационных действий, проведенных Управлением Федеральной регистрационной службы по Челябинской области на земельные участки с 1998 по 2006 гг. (приложение № 1).

Рассматривая показатели проведенных регистрационных действий, нетрудно заметить, что в указанные годы прослеживается устойчивая тенденция роста регистрационных действий на объекты недвижимости. Это связано, в первую очередь, с увеличением прав на земельные участки, предоставляемых физическим и юридическим лицам в соответствии с действующим законодательством.

Принятие кардинально новых либо доработка существующих нормативных актов, регулирующих земельные отношения, также несомненно влияет на рост регистрации прав на земельные участки. Так например, принятие Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 г . и ряда других актов («О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ 41 , впоследствии отменен Федеральным законом № 53-ФЗ от 17.04.2006 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признание утратившим силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации 42 , «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ 43 (с последующими изменениями и дополнениями), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ 44 (с последующими изменениями и дополнениями) несомненно, послужило толчком к активизации рынка земельных участков. Данный толчок стал следствием наличия огромной возможности, предоставленной государством при реализации прав на данные объекты недвижимого имущества.

С 2006 г . также предполагается существенный рост регистрации прав на земельные участки, и как следствие данного обстоятельства — рост регистрационных действий на них. Это связано прежде всего с реализацией Федерального закона от 30 июня 2006 г . № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» 45 , а также с доработкой действующего законодательства, регулирующего земельные отношения.

Постоянный рост регистрации прав на земельные участки и сделок с ним свидетельствует о стремлении государства обеспечить устойчивость прав на земельные участки и стабильность в гражданских правоотношениях.

«Любое государство, считающее себя правовым, с повышенным вниманием относится к проведению сделок с недвижимостью, которые обладают повышенной социальной значимостью, и стремится контролировать оборот недвижимости» — С. П. Гришаев46 .

Количество проведенных регистрационных действий
на земельные участки по Челябинской области
(с 1998 по 2006 гг.)

***

1 Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х, Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.— М.: Юрайт-Издат, 2003.— С. 138.

2 Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // СЗ РФ.— 2001.— № 26.— Ст. 2582.

3 Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ.— 2000.— № 2.— Ст. 149.

4 СЗ РФ.— 2002.— № 47.— Ст. 4685.

5 Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122 (с по­следующими изменениями)

6 Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х, Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.— М.: Юрайт-Издат, 2003.— С. 179.

7 Российская газета.— 2001.— 23 июня.

8 Земельный кодекс РФ //СЗ РФ.— 2001.— № 44.— Ст. 4147.

9 Волкова Т. Ф. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К. Г. Пандакова.— Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская гос. академия права», 2003.— С. 125.

10 Там же.— С. 126.

11 Чубуков Г. В. Земельное право России: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция».— М., 2002.— С. 111.

12 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова.— М.: ПБОЮЛ М. А. Захаров, 2002.— С. 157.

13 Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации.— М., 2002.— С. 400.

14 СЗ РФ.— 1998.— № 31.— Ст. 3824.

15 Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г . № 316 // СЗ РФ.— 2000.— № 16.— Ст. 1709.

16 Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г . № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» // СЗ РФ.— 1997.—№ 13.— Ст. 1539.

17 ВСНД и ВС РФ.— 1991.— № 44.

18 СЗ РФ.— 1994.— № 32.— Ст. 3302 (с последующими изменениями и дополнениями).

19 Асташкин А. П. Роль землеустройства в ходе земельной реформы в Эстонии // Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации.— М., 2000.— С. 8.

20 Российская газета.— 2001.— 23 июня.

21 Волкова Т. Ф. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К. Г. Пандакова.— Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская гос. академия права», 2003.— С. 114.

22 Мороз А. В. Землеустройство как научно-информационный ресурс управления земельным хозяйством // Землеустроительная наука — российским реформам.— Т. 2.— М., 2001.— С. 200—201.

23 СЗ РФ.— 2000.— № 2.— Ст. 149.

24 СЗ РФ.— 2000.— № 50.— Ст. 4849.

25 СЗ РФ.— 2000.— № 37.— Ст. 3726.

26 СЗ РФ.— 1999.— № 35.— Ст. 4326.

27 Волкова Т. Ф. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К. Г. Пандакова.— Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская гос. академия права», 2003.— С. 105.

28 Фомина Л. П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации.— М., 1996.— С. 118.

29 Российская газета.— 2002.— 5 дек.

30 Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г . № 846 «Положение об осуществлении государственного мониторинга земель» // Российская газета.— 2002.— 5 дек.

31 СЗ РФ.— 1999.— № 27.— Ст. 3379.

32 Там же.

33 Волкова Т. Ф. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К. Г. Пандакова.— Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская гос. академия права», 2003.— С. 144.

34 Там же.— С. 146.

35 Адиханов Ф. Х. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель.— Барнаул, 1986.— С. 11—12.

36 Российская газета.— 2006.— 23 ноябр.

37 СЗ РФ.— 1997.— № 30.— Ст. 3594 (с последующими изменениями и дополнениями).

38 СЗ РФ.— 1998.— № 8 (с последующими изменениями и дополнениями).

39 Крассов О. И. Право частной собственности на землю.— М.: Юристъ, 2000.— С. 200.

40 Там же.

41 СЗ РФ.— 2001.—№ 30.—Ст. 3060.

42 Российская газета.— 2006.— 21 апр.; СЗ.— 2006.— № 17 (ч. 1).— Ст. 1782.

43 СЗ РФ.— 2002.— № 4.— Ст. 25.

44 СЗ РФ.— 2002.— № 30.— Ст. 3018.

45 Российская газета.— 2006.— 7 июля.

46 «Государство не может самоустраниться от правового регулирования рынка недвижимости» // Библиотечка «Российской газеты».— 2006.— № 18.— С. 174.