Цель реформы местного самоуправления — благополучие населения,
процветание Челябинской области

Н. М. Рязанов ,
заместитель губернатора Челябинской области — руководитель аппарата Правительства Челябинской области

Для Челябинской области вопросы современной и эффективной организации местного самоуправления имеют исключительное, жизненно-важное значение. Главный смысл реформы местного самоуправления — в расширении народовластия, пробуждении инициативы людей, улучшении на этой основе всех сфер нашей жизни и материального благополучия населения. С момента принятия в 2003 г . федерального закона № 131-ФЗ реализация реформы местного самоуправления является одним из стержневых направлений в деятельности Правительства области. Проделана большая, многогранная работа. Проблема реализации федерального закона № 131-ФЗ является комплексной, многоаспектной, требующей соответствующего ресурсного обеспечения. В этой связи в ноябре 2003 г . губернатором области были приняты меры организационного, правового, кадрового характера, обеспечивающие решение вытекающих из закона задач органами государственной власти и местного самоуправления Челябинской области. В дальнейшем этот план не раз корректировался, на его основе составлялись более конкретные планы работ по основным направлениям, включая законопроектное. Одно из важнейших условий реализации федерального закона № 131-ФЗ заключается в создании системы нормативных правовых актов области, согласно которой полномочия по решению важнейших вопросов жизнеобеспечения населения и ответственность за их реализацию четко разграничиваются между уровнями государственной власти и местного самоуправления. В этих целях были разработаны и приняты изменения и дополнения в Устав Челябинской области, в ряд важнейших законов области. Законодательно оформлены границы и статус всех типов муниципальных образований.

Органы местного самоуправления Челябинской области наделены государственными полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния, архивного дела, социальной поддержки населения, по социальной поддержке детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, по социальному обслуживанию населения и профилактике безнадзорности, полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи. Законодательным собранием приняты законы области о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. В Челябинской области сложилась правовая практика принятия законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями — конкретно, по каждому виду делегируемых полномочий. Проводимый Правительством Челябинской области мониторинг показывает, что органы местного самоуправления исполняют делегированные им законами области полномочия.

В конце 2005 г . принят закон Челябинской области «О межбюджетных отношениях в Челябинской области», регламентирующий бюджетный процесс в муниципальных образованиях. Начиная с 2006 г ., коренным образом изменилась система межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. Финансовая помощь местным бюджетам предоставляется из 6 фондов. Следует подчеркнуть, что получателями этих средств являются все муниципальные районы, городские округа и поселения. Новая система межбюджетных отношений повысила предсказуемость и стабильность во взаимоотношениях между бюджетами, что позволило создать стимулы для экономического развития муниципальных образований, повышения эффективности использования бюджетных средств. У каждого типа муниципальных образований сегодня есть свои собственные полномочия, которые обеспечены финансами. Представительными органами поселений приняты правовые акты о введении земельного налога, об установлении ставок налога на имущество физических лиц, о введении системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Приняты муниципальные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства местных бюджетов. Таким образом, в 2005 г . была сформирована нормативная правовая база для перевода межбюджетных отношений в формат, определенный федеральным законом № 131-ФЗ. Проводимый Правительством области мониторинг свидетельствует о том, что система межбюджетных отношений в Челябинской области функционирует в соответствии с законодательством и стабильно.

Губернатором и Законодательным собранием определены меры по развитию экономического потенциала муниципальных образований. В каждом городе, районе, поселении должна быть принята программа развития собственной доходной базы, предусмотрены мероприятия по развитию малого бизнеса и стимулированию предпринимательской активности. Задолго до принятия федерального закона № 131-ФЗ губернатором Челябинской области П. И. Суминым была принята программа поддержки муниципальных образований, предусматривающая комплексное социально-экономическое развитие территорий. При участии области в городах и районах созданы объекты социальной и инженерной инфраструктуры, строятся дороги и жилье. Реализуется масштабная программа газификации городов и сел области; голубое топливо пришло в самые отдаленные районы Челябинской области. Многое сделано для укрепления материальных основ сельскохозяйственного производства. Приобретенные для хозяйств области современные уборочные комбайны, трактора, иная техника повысят рентабельность сельскохозяйственного производства и, в конечном счете, будут работать на развитие доходной базы сельских муниципальных образований Челябинской области.

Утверждение границ муниципальных образований было проведено в виде их картографического описания законами области, что вместе со своевременно внесенными изменениями в уставы муниципальных образований, определяющими порядок формирования органов местного самоуправления и полномочия глав муниципальных образований, позволило провести их выборы в порядке и в сроки, установленные федеральным законом и уставами муниципальных образований. Выборы в органы местного самоуправления состоялись 20 марта 2005 г . и характеризовались высокой активностью избирателей. Во всех муниципальных образованиях области сформированы правомочные органы местного самоуправления. В 17 муниципальных образованиях Челябинской области уставами предусмотрено замещение должности главы местной администрации по контракту.

В числе мер организационного порядка, осуществленных Правительством области в последнее время,— создание специализированного подразделения в структуре управления организационной и контрольной работы по реализации нового законодательства о местном самоуправлении. Проведены совещания-семинары с руководителями муниципальных образований, продолжена кропотливая работа по повышению квалификации муниципальных служащих. Состоялся Съезд муниципальных образований Челябинской области, на котором сформирован Совет муниципальных образований области. Совет муниципальных образований будет вырабатывать коллегиальные решения по основным направлениям межмуниципального сотрудничества.

В области в целом завершены работы по государственной кадастровой оценке земель. Утверждены результаты кадастровой оценки земель. Вместе с тем должен констатировать, что исчисление земельного налога с использованием кадастровой оценки земли пока не привело к существенному увеличению доходов от этого налога. По ряду кадастровых участков стоимость земельных участков определена неверно, выявлено много ошибок и несоответствий. Кроме того, порядок разграничения государственной собственности на землю предусматривает длинную и сложную процедуру оформления права собственности муниципальных образований на земельные участки и требует значительных финансовых затрат из местных бюджетов. С сожалением должен констатировать, что незавершенность процесса разграничения государственной собственности на землю не позволяет органам местного самоуправления муниципальных образований эффективно использовать земельные участки в хозяйственном обороте и получать надлежащий доход по земельному налогу. Вместе с Законодательным собранием мы выработали комплекс мероприятий по устранению недостатков кадастровой оценки земель. Образованные в муниципальных районах и городских округах рабочие группы предметно занялись этим вопросом.

В числе вопросов большой практической важности и трудоемкости — перераспределение собственности с учетом требований закона № 131-ФЗ. В 2005 г . в области была организована передача в установленном законодательством порядке из государственной собственности в собственность отдельных муниципальных образований и наоборот. Челябинская область передала муниципальным образованиям для исполнения полномочий муниципальных образований 55 объектов областной собственности общей площадью 14,7 тыс. кв. метров. В областную собственность для исполнения полномочий органов государственной власти области муниципалитеты передали 55 учреждений здравоохранения и 94 объекта недвижимости (помещения). До конца года законами Челябинской области должны быть утверждены перечни муниципального имущества, подлежащего разграничению, между муниципальными районами и вновь образованными поселениями. В Правительстве области проведены собеседования с главами муниципальных районов и вновь образованных поселений по устранению разногласий, связанных с разграничением муниципальной собственности.

С 1 января 2006 г . муниципальные образования Челябинской области, как и всей Российской Федерации, действуют в режиме 131-го федерального закона. Результаты проводимого Правительством области мониторинга показывают, что органы местного самоуправления муниципальных образований уверенно реализуют предусмотренные 131-м федеральным законом полномочия по решению вопросов местного значения. В большинстве муниципальных образований области удалось избежать серьезных технологических аварий на объектах жизнеобеспечения. Однако в Дербишевском и Норкинском поселениях Аргаяшского муниципального района высокая изношенность систем водо- и теплоснабжения в совокупности с низкой ответственностью глав муниципальных образований привели к тяжелым авариям коммунальных сетей водо- и теплоснабжения. Руководители органов местного самоуправления этих поселений, зная об отсутствии необходимых финансовых ресурсов и материальной базы для поддержания объектов инженерной инфраструктуры, оставили за поселениями полномочия по содержанию объектов инженерной инфраструктуры. В Кусинском муниципальном районе в результате бездействия администраций района и поселения не была своевременно устранена угроза обрушения помещения, занимаемого МОУ «Злоказовская средняя школа». Работа школы приостанавливалась в течение учебного года по решению надзорных органов, ремонт объекта производился в авральном порядке.

Серьезная проблема, сдерживающая социально-экономическое развитие муниципальных образований,— задолженность потребителей услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства (Ашинский, Карталинский муниципальные районы и др.). В бюджетах муниципальных районов и городских округов отсутствуют необходимые средства на проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда. Много жалоб у населения вызывает деятельность управляющих компаний, которые не обладают юридической правопреемственностью в отношении ранее существовавших ЖЭКов, ДЭЗов и др. муниципальных структур. Губернатором области даны поручения по наработке правовой базы, регулирующей деятельность управляющих компаний, созданию гарантий сохранности средств населения, собранных для проведения ремонта жилья.

Переход к новой системе организации местного самоуправления Челябинской области осуществляется с 1 января 2006 г ., но для более мягкого вхождения в реформу губернатором области признано целесообразным на первом этапе (т. е. в течение 2006 г .) сосредоточить максимальное количество полномочий на уровне муниципального района с последующей поэтапной передачей их поселениям. Одновременно с этим они будут обеспечиваться необходимыми финансовыми ресурсами, что предусмотрено Законом Челябинской области «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период». Таким образом, поэтапно осуществляя передачу полномочий, мы максимально безболезненно решаем имущественные и финансовые вопросы. В последующем, по мере принятия на себя муниципальными образованиями реальных полномочий, мы будем стремиться к тому, чтобы доля их бюджетов в консолидированном бюджете области возрастала. Для этого требуется обоюдная, заинтересованная, активная работа. 84 поселения готовятся к самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета с 1 января 2007 г . 74 специалиста из 20 муниципальных районов, в том числе 44 специалиста, претендующих на замещение должности руководителя финансового органа поселения, прошли в августе обучение в Министерстве финансов Челябинской области. Министерством финансов Челябинской области рекомендованы к назначению на должность руководителя финансового органа поселения специалисты 13 поселений, в том числе из 7 вновь образованных городских поселений. Для Правительства области рост количества поселений, перешедших к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса,— не самоцель, а задача, требующая ответственного, взвешенного подхода. Формирование бюджетов на 2007 г . требует серьезной работы по подбору, подготовке и повышению квалификации муниципальных кадров, техническому оснащению рабочих мест.

С 1 января 2007 г . все муниципальные образования Челябинской области будут реализовывать федеральный закон № 131-ФЗ в полном объеме полномочий органов местного самоуправления. В Челябинской области нет объективной необходимости в продлении далее переходного периода, так как разграничение предметов ведения между муниципальными районами и расположенными в границах их территории поселениями качественно регулируется соглашениями. 257 поселений из 274 (93,79%) заключили соглашения с муниципальными районами о решении вопросов местного значения и передали на основе соглашений муниципальным районам в среднем по 8 полномочий.

Особо хотелось бы остановиться на вопросах взаимодействия муниципальных районов и поселений в решении вопросов местного значения. Грамотно организовано межмуниципальное взаимодействие по решению вопросов местного значения в Ашинском, Саткинском, Еманжелинском, Коркинском, Увельском, Чесменском и ряде других муниципальных районах. Координируя работу с администрациями соответствующих муниципальных поселений, администрации этих муниципальных районов в полной мере и качественно реализуют полномочия, определенные федеральным законом № 131-ФЗ. К сожалению, есть и обратные примеры. Так, в Карталинском и Каслинском муниципальных районах не обеспечено эффективное взаимодействие руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений по решению вопросов местного значения.

В области решен вопрос осуществления первичного воинского учета в поселениях, не имеющих РВК. Правительство Российской Федерации утвердило порядок распределения субвенции из Федерального фонда компенсаций; в область поступила и доведена до получателей целевая субвенция. Функции по координации реализации муниципальными образованиями полномочий по первичному воинскому учету возложены на Главное управление по взаимодействию с правоохранительными и военными органами Челябинской области. С этой целью приняты решения по кадровому усилению этого подразделения. Более сложная ситуация — с осуществлением администрациями поселений функций по регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. Внесенные федеральным законом № 199-ФЗ в базовый 131-й закон изменения разрешают муниципальным образованиям осуществлять отдельные государственные полномочия (при наличии соответствующих финансовых ресурсов). Миграционная служба также не имеет возражений, но далеко не у всех муниципальных образований есть возможность содержать необходимую для этого штатную численность. Комитетом Государственной Думы по местному самоуправлению подготовлены поправки в 131-й ФЗ, регулирующие вопрос делегирования органам местного самоуправления поселений указанных полномочий.

Ключевым вопросом является кадровое обеспечение муниципальной реформы. По последним данным, высшее образование имеют 58% муниципальных служащих области, а стаж муниципальной службы свыше 5 лет имеют 54%, что свидетельствует о неплохом стартовом потенциале наших муниципальных кадров. В 2005 г . переподготовку и повышение квалификации прошли 1014 муниципальных служащих. Это, конечно, не обеспечивает эффективной реализации реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях. В 2006 г . согласованными усилиями Правительства области, Законодательного собрания и органов местного самоуправления активизирована работа по повышению квалификации муниципальных служащих. В июле в Челябинском институте Уральской академии государственной службы прошли обучение 39 управляющих делами районов и городов, в августе — 74 специалиста финансовых органов, в сентябре повысили квалификацию заместители глав администраций по развитию инженерной инфраструктуры и ЖКХ, а также руководители контрольных органов муниципальных образований. Часть муниципальных служащих пройдет обучение в 2006—2007 гг. по целевым программам, финансируемым из областного бюджета.

Муниципальные районы и городские округа запланировали на 2006 г . переподготовку и повышение квалификации 964 муниципальных служащих. Должен отметить, что это — ничтожно мало в сравнении с потребностями муниципальных образований. Хорошо организована работа по обучению муниципальных служащих в Челябинском, Магнитогорском, Кыштымском и Озерском городских округах, Верхнеуральском, Саткинском, Уйском и Чесменском муниципальных районах.

Работа по реализации федерального закона № 131-ФЗ проводится в тесной связи с мероприятиями по реформированию самих органов местного самоуправления. Сейчас административная реформа, призванная улучшить качество предоставления государственных услуг гражданам, ликвидировать избыточные функции, обеспечить прозрачность власти, должна логично продолжиться в органах местного самоуправления Челябинской области. Губернатором области определен комплекс мер по оптимизации структуры и штатной численности органов местного самоуправления Челябинской области, устранению дублирования и параллелизма в деятельности муниципалитетов. Главам и представительным органам вновь образованных городских поселений предложены оптимальные решения по структуре для формирования эффективных органов местного самоуправления. В целях исключения необоснованного роста численности аппарата органов местного самоуправления вновь образованных городских поселений им была рекомендована предельная численность аппарата муниципальных служащих и обслуживающего персонала. Работа по совершенствованию структуры органов местного самоуправления проводится во взаимодействии с Законодательным собранием Челябинской области (в части, касающейся представительных органов местного самоуправления). Интересный опыт построения оптимальных управленческих структур с минимальной штатной численностью муниципальных служащих имеется в Кизильском и Пластовском муниципальных районах. Правительство Челябинской области видит свою задачу в том, чтобы совместно с главами муниципальных образований продолжить формирование эффективных, оптимальных структур управления в муниципальных образованиях, не допустить неоправданного, необоснованного роста численности муниципальных служащих, отягощающего бюджеты всех уровней.

Нам предстоит большая, ответственная работа. Считаю важным в 2006 г .:

— проанализировать бюджеты муниципальных образований и финансовое обеспечение полномочий, закрепленных законом за разными уровнями местного самоуправления. И при необходимости внести изменения в соответствующие бюджеты;

— определить порядок работы с муниципальными образованиями по разработке программ их социально-экономического развития в рамках программы социально-экономического развития Челябинской области;

— организовать работу по передаче муниципального имущества в соответствии с закрепленными полномочиями и требованиями ФЗ-131;

— обеспечить дальнейшее развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления;

— организовать устойчивую работу предприятий ЖКХ, качественно провести подготовку к отопительному сезону 2006/2007 гг.;

— оказать содействие в отработке взаимодействия между муниципальными районами и поселениями по вопросам культуры, спорта и молодежной политики;

— проанализировать работу созданных структур управления в муниципальных образованиях. Продолжить оказание консультативно-методической помощи органам местного самоуправления по вопросам реформирования органов местного самоуправления;

— организовать учебу муниципальных служащих.

От результатов деятельности аппарата Правительства области, органов исполнительной власти Челябинской области, органов местного самоуправления, от четкого взаимодействия всех структур власти во многом зависит благополучие населения, процветание Челябинской области.