Арбитражная практика Челябинского
территориального управления МАП России,
связанная с пресечением монополистической
деятельности хозяйствующих субъектов,
доминирующих на рынке

Ю. В. Неуймин,
ведущий специалист отдела по надзору за соблюдением антимонопольного
законодательства, советник государственной службы 3 класса

В предыдущих разделах журнала были освещены основные положения антимонопольного законодательства, раскрыто содержание большинства норм, определены базовые понятия. Ознакомившись с этим материалом, можно грамотно выявлять и пресекать злоупотребления рыночной властью, а также антиконкурентные действия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако несмотря на всю, казалось бы, ясность вопроса, при непосредственном применении на практике норм Закона РФ «О конкуренции…» зачастую возникают проблемы, связанные, в первую очередь, с отсутствием сложившейся судебной практики, обеспечивающей единый подход судебных и антимонопольных органов при решении того или иного вопроса, связанного с деятельностью антимонопольных органов. Существующая практика разрешения споров с участием антимонопольных органов имеет очень важное значение, т. к. помогает им более эффективно пресекать монополистическую деятельность на товарных рынках.
В данной статье приведены наиболее интересные примеры из арбитражной практики Челябинского антимонопольного управления. Думается, что они помогут читателям лучше разобраться в тонкостях применения антимонопольного законодательства.
1. Отказ от заключения договора.
В Челябинское антимонопольное управление обратилось АО «Спаэр» с просьбой оказать содействие в решении вопроса о приеме и обслуживании воздушных судов, принадлежащих АО, в Челябинском аэропорту. Представленные заявителем материалы послужили основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении АООТ «Челябинское авиапредприятие».
В заседании Комиссии антимонопольного управления по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) было установлено, что АО «Спаэр» обратилось к Челябинскому авиапредприятию («ЧАП») с предложением заключить договор на обслуживание воздушных судов в аэропорту Челябинск и на аренду мест стоянок для их базирования в аэропорту. Из ответа АО «ЧАП» на данную оферту следовал отказ от заключения такого договора, мотивированный отсутствием технической возможности оказания перечисленных услуг вследствие начавшейся реконструкции аэропорта с одновременным строительством новой взлетно-посадочной полосы. Аэропорт Челябинск отказался заключить договор с компанией «Спаэр» по этим же основаниям.
Согласно учредительным документам, ОАО «Аэропорт» являлось дочерним предприятием АООТ «Челябинское авиапредприятие». Директор ОАО в части обеспечения безопасности полетов и технического обслуживания воздушных судов полностью подчиняется директору АООТ «ЧАП».
Изучив представленные материалы и объяснения, Комиссия пришла к выводу, что действия АООТ «Челябинское авиапредприятие», выразившиеся в отказе от заключения договоров с АО «Спаэр» на обеспечение обслуживания воздушных судов в аэропорту Челябинск и на аренду использования мест стоянок для базирования ВС, следует признать противоречащими п. 1 ст. 5 Закона РФ «О конкуренции…» в части, запрещающей субъекту, доминирующему на рынке, необоснованно отказывать другому хозяйствующему субъекту в заключении договора, если результатом этого является ущемление его интересов и (или) ограничение конкуренции.
При этом Комиссия не приняла во внимание доводы ЧАП об отсутствии технической возможности оказания услуг предприятию «Спаэр», поскольку они не были подтверждены надлежащими доказательствами. В частности, Челябинское авиапредприятие не представило утвержденное Департаментом воздушного транспорта заключение об ограничении пропускной способности аэропорта на момент отказа в заключении договоров.
Челябинское авиапредприятие находится в региональном разделе Реестра объединений и предприятий-монополистов по позиции «авиаперевозки пассажиров и грузов» (доля на рынке соответственно 89,4% и 71,0%). Аэропорты отнесены Законом РФ «О естественных монополиях» к субъектам естественной монополии, и поэтому дополнительных доказательств доминирования на рынке ОАО «Аэропорт Челябинск» не требовалось.
На основании изложенного Комиссия решила выдать АООТ «Челябинское авиапредприятие» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Пунктом 1 данного акта Челябинскому авиапредприятию предписывалось прекратить нарушение п. 1 ст. 5 Закона РФ «О конкуренции…», выразившееся в отказе от заключения договоров с АО «Спаэр». Пунктом 2 авиапредприятию предписывалось в установленный срок заключить соответствующие договоры с АО «Спаэр» в редакции АО «Спаэр».
Общество «ЧАП», не возражая против п. 1 предписания антимонопольного органа, обжаловало в Арбитражном суде Челябинской области п. 2 данного предписания.
Решением суда 1-й инстанции исковые требования авиапредприятия были удовлетворены, п. 2 предписания Челябинского антимонопольного управления был признан недействительным.
При этом суд исходил из того, что право обязания к заключению договора одного субъекта на условиях другого хозяйствующего субъекта действующим законодательством антимонопольному органу не предоставлено.
Апелляционная инстанция оставила решение Арбитражного суда без изменения.
Постановлением кассационной инстанции решение и постановление Арбитражного суда Челябинской области было изменено. Пункт 2 предписания Челябинского антимонопольного управления был признан недействительным лишь в части указания на заключение договоров в редакции АО «Спаэр». Мотивируя свое постановление, Арбитражный суд Уральского округа указал, что невозможность предоставления услуг, предусмотренных договором обслуживания и аренды мест в аэропорту Челябинск, истец – АООТ «Челябинское авиапредприятие» — не доказал. При таких обстоятельствах антимонопольный орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а также о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом.
В Челябинское территориальное управление Государственного антимонопольного комитета РФ с жалобой на действия ОАО «Связьинформ» обратился Челябинский банк Сберегательного банка РФ. В своем заявлении Сбербанк просил рассмотреть ситуацию, сложившуюся с приемом платежей за услуги местной телефонной связи, оказываемые ОАО «Связьинформ», и решить вопрос о приеме платежей за телефон через учреждения Сберегательного банка.
Основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении АО послужил его письменный отказ от заключения договора на оказание услуг по приему платежей от населения за услуги местной телефонной связи с коммерческим банком.
В заседании Комиссии было установлено, что ОАО «Связьинформ» занимает доминирующее положение на рынке услуг по приему платежей за пользование местной телефонной связи в качестве покупателя данной услуги. На момент рассмотрения дела прием платежей осуществлялся отделениями Челябинского почтамта на возмездной основе.
Изучив материалы дела, Комиссия пришла к выводу, что действия ОАО «Челябэнерго» «Связьинформ» противоречат п. 1 ст. 5 Закона РФ «О конкуренции…», т. к. они ущемляют интересы Сберегательного банка вследствие воспрепятствования его выходу на указанный рынок, невозможности осуществления им данного вида предпринимательской деятельности и получения в результате прибыли, а также ограничивают конкуренцию на рынке приема платежей за услуги телефонной связи путем предоставления Челябинскому почтамту преимуществ.
Несмотря на начавшуюся между сторонами переписку по поводу заключения спорного договора, антимонопольное управление приняло решение о выдаче ОАО «Связьинформ» предписания, понуждающего его к заключению договора с Челябинским банком Сбербанка РФ, т. к. антимонопольный орган полагал, что факт ведения преддоговорной переписки не является доказательством прекращения нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в отказе от заключения договора. Единственным доказательством прекращения такого нарушения может быть только заключенный договор.
ОАО «Связьинформ» обжаловало решение и предписание ЧТУ ГАК РФ в Арбитражном суде.
Решением Арбитражного суда Челябинской области данные акты антимонопольного органа были признаны недействительными по следующим основаниям.
Предписание, обязывающее ОАО «Челябинсксвязьинформ» заключить договор с Челябинским банком Сбербанка несмотря на конкретное возражение по его условиям, принято ответчиком всего через пять дней после получения истцом повторной оферты, т. е. до истечения установленного гражданским законодательством срока для акцепта. При указанных обстоятельствах обжалуемые акты не только нарушают принцип свободы договора, но и равнозначны навязыванию контрагенту заведомо неприемлемого для него условия.
Апелляционная инстанция своим постановлением оставила решение суда 1-й инстанции в силе, указав при этом, что нарушение антимонопольного законодательства было устранено истцом в добровольном порядке, о чем свидетельствует переписка об уточнении условий договора. При таких обстоятельствах у ответчика отсутствовали правовые основания для принятия спорных актов.
Проверяя законность и обоснованность решения и постановления Арбитражного суда Челябинской области по данному делу, кассационная инстанция оставила эти судебные акты без изменения. Доводы кассационной инстанции сводятся к тому, что, исходя из смысла ст. 4, п. 1 ст. 5 Закона РФ «О конкуренции…», доминирующее положение на товарном рынке может занимать только продавец товаров (работ, услуг).
Письмом заместителя Высшего арбитражного суда РФ такая позиция кассационной инстанции признана правомерной.
Однако, несмотря на это, антимонопольный орган не может согласиться с мнением арбитражных судов по данному вопросу.
Согласно ст. 4 Закона РФ «О конкуренции…», доминирующим положением является исключительное положение хозяйствующего субъекта на рынке товара (работ, услуг), дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Из смысла приведенного определения не следует, что покупатель не может оказывать решающего влияния на рыночную ситуацию. Более того, общеизвестными являются случаи, когда на монопсоническом рынке единственный покупатель (потребитель) товара оказывает предпочтение тем или иным поставщикам, вытесняя (не допуская) на рынок других хозяйствующих субъектов. Наглядным примером такого монопсонического поведения и являются рассматриваемые действия ОАО «Связьинформ».
Относительно указания суда на то, что при выдаче предписания антимонопольным органом были нарушены сроки, установленные Гражданским кодексом РФ для акцепта оферты, необходимо отметить, что для исполнения спорного предписания был определен вполне разумный и неограничивающий законный срок, который позволял сторонам разрешить преддоговорные споры в суде.
Довод апелляционной инстанции также представляется необоснованным, поскольку при ведении преддоговорной переписки АО «Связьинформ» не принимало на себя каких-либо обязательств по заключению договора. Следовательно, отказ от заключения договора нельзя было признать прекращенным.
2. Необоснованное требование передачи финансовых средств.
В Челябинское антимонопольное управление обратилось АО «Челябинскпиво» с жалобой на действия МУП «Производственное объединение водоснабжения и водоотведения» (ПОВВ), выразившиеся в необоснованном включении в технические условия на присоединение № 04-03 от 30.01.96 г. дополнительного условия о долевом участии в строительстве сетей водовода и канализации города в размере 300 млн руб.
Представитель АО «Челябинскпиво» утверждал, что, во-первых, сумма в 300 млн руб. является необоснованной и не подтвержденной никакими документами, а во-вторых, ПОВВ отказывает в выдаче справки, подтверждающей выполнение внутренних сетей водопровода и канализации к жилому дому № 19, и в результате затягивается сдача дома Государственной приемочной комиссией.
В своих возражениях представитель МУП ПОВВ указывает, что в соответствии с п. 2.6. Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ, утвержденных Приказом Минстроя России от 11.08.95 г. № 17-94, организации ВКХ вправе выдвигать условие о долевом участии в финансировании строительства систем водоснабжения и канализации при отсутствии финансовых средств на развитие этих систем у ПОВВ. В связи с этим АО «Челябинскпиво» было предложено принять участие в строительстве сетей водовода и канализации города в размере 300 млн руб. Технические условия были приняты и не оспаривались АО, и ПОВВ расценило это как согласие с выданными техническими условиями. В подтверждение отсутствия финансовых средств ПОВВ представило соответствующие документы.
Изучив материалы дела, Челябинское антимонопольное управление пришло к выводу о необходимости выдачи МУП «ПОВВ» предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося во включении в технические условия № 04-03 от 30.01.96 г. дополнительного условия о долевом участии в финансировании строительства сетей водовода и канализации города в размере 300 млн руб. Кроме того, муниципальному предприятию было предписано выдать АО «Челябинскпиво» справку о выполнении технических условий.
Данное предписание антимонопольного органа было обжаловано МУП «ПОВВ» в Арбитражном суде Челябинской области.
В своем решении по делу суд указал, что, выдавая предписание, антимонопольный комитет обоснованно исходил из того, что в данном случае организация ВКХ не представила надлежащего обоснования необходимости участия заказчика в финансировании строительства городских сетей и, соответственно, объемов такого финансирования.
Таким образом, препятствие приемке и вводу в эксплуатацию объектов водоотведения, чинимое организацией ВКХ, может квалифицироваться как необоснованное уклонение от заключения нового либо изменения действующего договора с целью понуждения контрагента к передаче финансовых средств в хозяйственное ведение субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, и является нарушением запрета, установленного п. 1 ст. 5 Закона РФ «О конкуренции…».
Вместе с тем, суд указал, что антимонопольный орган не исследовал вопрос о соответствии объекта, предъявляемого к сдаче, техническим нормам. На основании изложенного предписание ЧТУ ГАК РФ в части, обязывающей МУП «ПОВВ» выдать справку о выполнении технических условий, было признано недействительным.
3. Навязывание невыгодных условий договора.
В Челябинское антимонопольное управление обратились юридические лица – пользователи услуг телефонной связи с жалобой на действия ОАО «Связьинформ», выразившиеся во включении в типовой договор на оказание услуг телефонной связи условия, предусматривающие необоснованно высокий процент неустойки за просрочку оплаты услуг связи. ЧТУ ГАК РФ посчитало такое условие договора невыгодным для абонента и выдало ОАО «Связьинформ» предписание об изменении данного пункта договора, не оспаривая при этом саму возможность включения в договор условия о неустойке.
Арбитражный суд предписание антимонопольного органа отменил, указав в своем решении на то, что договоры между истцом (ОАО «Связьинформ») и абонентами носят публичный характер и разногласия по их условиям, в т. ч. и о размере неустойки за нарушение обязательства, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. В связи с этим «навязывания» невыгодных условий в том значении, в каком имеет в виду ст. 5 Закона РФ «О конкуренции…», в данном случае не имеется.
Кассационная инстанция оставила решение Арбитражного суда без изменения.
Высший арбитражный суд своим письмом об отказе в принесении протеста отметил, что доводы антимонопольного органа о чрезмерно завышенном проценте неустойки не отвергаются арбитражным судом. Судебные акты основаны на том, что возникшие между сторонами разногласия о размере неустойки не должны решаться путем выдачи административным органом обязательного для исполнения предписания.
4. Установление факта доминирующего положения.
В 1996 г. Челябинское антимонопольное управление установило, что организация (ЗАО «Эмаль») доминирует на областном рынке эмалированной посуды с долей 77,7%.
При этом антимонопольный орган исходил из того, что эмалированная посуда взаимозаменяемых товаров не имеет, ее рынок совпадает с границами области, на территории которой расположен заявитель. Доля последнего на рынке с учетом перечисленных обстоятельств должна определяться исходя из показателей органов статистики об объемах эмалированной посуды, поставленной в область.
Организация обратилась в суд с требованием о признании недействительным решения антимонопольного органа, ссылаясь на неправильное определение географических и товарных границ рынка, повлекшее завышение ее доли. Суд заявленное требование удовлетворил, руководствуясь следующим.
Определение границ рынка и расчет доли, занимаемой на нем хозяйствующим субъектом, должены производиться антимонопольным органом по правилам, изложенным в Методических рекомендациях по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утвержденным приказом ГАК России от 03.06.94 № 67, и Порядке проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, утвержденном приказом ГАК РФ от 20.12.96 № 169 (зарегистрирован в Минюсте России 10.01.97 № 1229).
В данном случае такие правила не были соблюдены.
Устанавливая факт доминирующего положения организации-заявителя, антимонопольный орган не определил ни вид рынка (оптовый или розничный), ни состав участвующих в нем продавцов и покупателей (п. 2.2 и 3 Порядка).
Не были исследованы структура рынка и его открытость для международной и межрегиональной торговли (п. 6 и 7 Порядка). Так, вместо проведения анализа возможностей и выявления объемов поставки в область аналогичных товаров из других регионов эти объемы были признаны равными показателям статистических органов. Наличие или отсутствие для иных производителей
барьеров входа на областной рынок антимонопольным органом не изучалось (п. 7.3. Порядка).
Вывод о том, что эмалированная посуда представляет собой отдельный товарный рынок и не имеет заменителей, сделан в результате проверки возможностей только областных производителей металлической посуды и не учитывал того, что товары организации-заявителя имеют многофункциональное назначение (сахарницы, хлебницы, чайники, кастрюли и т. д.) и некоторые из них могут быть заменены изделиями из дерева, стекла, фарфора, фаянса, пластика и т. д., выпускаемыми как в самом регионе, так и за его пределами.
Поскольку оценка границ товарного рынка и доли на нем хозяйствующего субъекта была проведена антимонопольным органом с нарушением установленных требований, основанное на такой оценке решение о доминировании организации-заявителя на этом рынке правомерно признано судом недействительным.