Цели и способы осуществления
антимонопольного контроля за проведением
конкурсов на поставку продукции
для государственных нужд

Н. В. Сапрыкина,
главный специалист ОНАЗ ЧТУ МАП России,
соискатель кафедры конституционного и муниципального права ЧелГУ

Сфера государственных закупок, как и процесс проведения конкурсного отбора поставщиков для государственных нужд, образует благодатную почву для монополистических проявлений со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Дело в том, что ежегодно значительная часть бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов расходуется исполнительными органами власти на реализацию целевых программ, на обеспечение нужд медицинских, образовательных и государственных учреждений, на поддержание необходимого уровня обороноспособности РФ, на строительство и эксплуатацию зданий, сооружений и дорог.
Очень часто должностные лица соответствующих органов власти вынуждены решать вопрос о том, кто будет выполнять работы либо поставлять товары для государственных или муниципальных нужд. Вместе с тем от того, каким образом будет размещаться государственный заказ, нередко зависит и состояние конкурентной среды того или иного товарного рынка.
Так, например, в случае, если управление здравоохранения субъекта РФ ежегодно заказывает медицинскую технику и оборудование у одного и того же поставщика, то данный хозяйствующий субъект оказывается в преимущественном положении по сравнению с другими поставщиками аналогичного товара. Так как выполняя государственный заказ, как правило, на значительную сумму, при минимальных затратах на рекламу, на складские помещения и т. п., он реализует такой объем товара, какой иные поставщики медицинской техники не смогут реализовать и за год. При этом его конкуренты, порой несмотря на более низкие цены на этот товар, зачастую просто не имеют возможности заключить договор на поставку продукции для государственных нужд.
Таким образом, получая каждый раз косвенную «государственную поддержку», данный поставщик приобретает все большие возможности для развития своего дела.
Вместе с тем, рассмотренные выше действия управления здравоохранения субъекта РФ по размещению государственного заказа следует квалифицировать как нарушение п. 1 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…», так как указанные действия органов исполнительной власти создают благоприятствующие условия деятельности отдельному поставщику, что может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке поставки медицинской техники и оборудования и ущемление интересов иных поставщиков.
Однако отсутствие четкого правового регулирования порядка размещения государственных заказов долгое время препятствовало осуществлению эффективного антимонопольного контроля за действиями должностных лиц, распределяющих бюджетные средства, и создавало почву для коррупции и экономических преступлений.
Необходим был механизм, который бы, с одной стороны, обеспечил доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок, а с другой стороны — создал бы условия для развития конкуренции в этой сфере экономики с целью сокращения бюджетных расходов, развития рыночных отношений и предотвращения коррупции.
Мировой практикой был выработан такой механизм — это проведение конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд.
В РФ впервые была урегулирована процедура проведения конкурсного отбора Указом Президента РФ от 08.04.97 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»
(далее — Указ Президента РФ № 305).
Однако понятие конкурса было дано позднее. Так, в соответствии со ст. 2 Закона РФ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее — Закон РФ «О конкурсах...»), конкурс — способ выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающий лучшие условия исполнения государственного контракта.
Не останавливаясь на процедуре конкурсного отбора, предусмотренной действующим законодательством, хотелось бы отметить, что все его элементы направлены на обеспечение доступа хозяйствующих субъектов на рынок поставки продукции для государственных нужд и создание равных условий для конкуренции среди поставщиков — участников конкурса.
Так, например, согласно п. 32 Указа Президента РФ № 305 и ст. 12 Закона «О конкурсах..» заявки на участие в открытом конкурсе привлекаются путем опубликования в печатных средствах массовой информации. Тем самым расширяется круг лиц, которые привлекаются к участию в конкурсе. Нарушение этого положения может повлечь сокращение количества участников конкурса и, как следствие, привести к ограничению конкуренции среди них.
Статьей 14 Закона РФ «О конкурсах..» предусмотрен перечень информации, которая должна содержаться в конкурсной документации, выдаваемой всем, кто обратится к организатору конкурса после опубликования извещения о проведении конкурса. Содержание информации, содержащейся в конкурсной документации, призвано обеспечить равные условия участия в конкурсе всех поставщиков, представивших заявки. Так, например, конкурсная документация должна содержать требования к участникам конкурса и к поставляемым им товарам, критерии, на основании которых будет выбран победитель конкурса, сведения о месте, дате и времени вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, и т. п.
При этом вскрытие конвертов с заявками, определение победителя конкурса должно производиться исключительно в соответствии с конкурсной документацией.
Отсутствие той или иной информации в конкурсной документации может повлечь предоставление преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам при проведении конкурсного отбора.
Необходимо отметить, что Указом Президента РФ № 305, в отличие от Закона РФ «О конкурсах…», сформулирован ряд антимонопольных требований, которые заказчики, организаторы конкурса и его участники должны выполнять при организации и проведении конкурсного отбора.
Так, например, Указом Президента РФ № 305 госзаказчику и организатору конкурса запрещено устанавливать критерии, требования или процедуры, носящие дискриминационный характер, осуществлять координацию деятельности поставщиков, которая приведет или может привести к ограничению конкуренции или ущемлению интересов каких-либо поставщиков, а также ограничивать доступ любых поставщиков к участию в конкурсе или создавать одному или нескольким из них преимущественные условия, в том числе путем доступа к конфиденциальной информации и материальной базе.
Кроме того, установлена обязанность заказчика и организатора конкурса отстранить поставщика от участия в конкурсе при установлении факта совершения им недобросовестных действий.
Нарушение указанных требований может повлечь нарушение ст. 7, 8 Закона РФ «О конкуренции…».
На основании изложенного, исходя из задач и функций антимонопольных органов, сформулированных в ст. 3 и 11 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», можно сделать вывод, что главными целями антимонопольного контроля при проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд являются:
— обеспечение доступа хозяйствующих субъектов на рынок поставки продукции для государственных нужд;
— создание равных условий для конкуренции среди поставщиков — участников конкурса.
Достигаются указанные цели посредством осуществления контроля со стороны антимонопольных органов за соблюдением установленной действующим законодательством процедуры проведения конкурсного отбора, а также путем проверки обоснованности требований к закупаемой продукции и к ее поставщикам, которые предъявляются госзаказчиком или организатором конкурса в конкурсной документации. Так, например, антимонопольные органы осуществляют контроль:
— за выбором способа закупок;
— за опубликованием предусмотренной действующим законодательством информации о проведении конкурса и результатах конкурсного отбора;
— за наличием в извещении о проведении конкурса и в конкурсной документации всех сведений, предусмотренных действующим законодательством;
— за соблюдением прав поставщиков — участников конкурса при проведении конкурсного отбора;
— за соблюдением установленного конкурсной документацией порядка проведения квалификационного и конкурсного отбора поставщиков.
Практика работы Челябинского территориального управления МАП России в части осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере госзакупок показала, что государственные заказчики достаточно редко используют процедуру конкурсного отбора поставщиков при размещении госзаказа, тем самым нарушая действующее законодательство и ограничивая доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок. В случае проведения конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд госзаказчики зачастую нарушают действующее законодательство. Так, например, можно выделить следующие нарушения антимонопольного законодательства, допускаемые госзаказчиком при подготовке и проведении конкурсного отбора. Это:
— отсутствие конкурсной документации, либо отсутствие в конкурсной документации всех сведений, предусмотренных действующим законодательством;
— формирование условий конкурса с учетом возможностей конкретного поставщика;
— включение в состав конкурсных комиссий представителей поставщиков — участников конкурса;
— нарушение установленной конкурсной документацией или действующим законодательством процедуры оценки поставщиков при определении победителей.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание, что осуществление антимонопольного контроля затруднено тем, что действующим законодательством не установлена процедура обязательного уведомления антимонопольных органов о проведении конкурсного отбора.
Кроме того, ни Законом РФ «О конкурсах...», ни Указом Президента РФ № 305 не определены место, роль и полномочия антимонопольных органов в системе организации и проведения закупок продукции для государственных нужд.
Все это существенно снижает эффективность проведения антимонопольного контроля за проведением конкурсов на поставку продукции для государственных нужд. Тогда как нарушение требований антимонопольного законодательства в этой сфере экономики может существенно отразиться на состоянии конкурентной среды того или иного товарного рынка и повлечь за собой увеличение бюджетных расходов на государственные нужды.