Вопросы квалификации монополистической
деятельности органов исполнительной власти
и местного самоуправления

В. А. Гонтаренко,
специалист 2 категории отдела по надзору
за соблюдением антимонопольного законодательства ЧТУ МАП России
Н. В. Сапрыкина,
главный специалист отдела по надзору за соблюдением антимонопольного
законодательства ЧТУ МАП России, советник госслужбы 2 класса,
соискатель кафедры конституционного и муниципального права ЧелГУ

Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Однако практика работы антимонопольных органов показывает, что одной из самых распространенных форм монополистической деятельности по-прежнему являются акты и действия органов исполнительной власти и местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию на товарных рынках и ущемляющие права и интересы хозяйствующих субъектов и граждан.
Вызвано это переходным периодом российской экономики, когда органы власти все больше освобождаются от вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий, однако далеко не всегда могут найти адекватные переходной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Нередко они компенсируют это тем, что принимают подзаконные нормативные акты, касающиеся вопросов лицензирования, усложняющие порядок регистрации предприятий, чиня препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и служебных помещений и т. п. Тогда как Конституция Российской Федерации содержит ряд норм, гарантирующих единство экономического пространства на территории РФ, свободу экономической деятельности граждан, а также определяющих, что установление различных ограничений хозяйственной деятельности возможно только федеральным законом (ст. 8, 34,74 Конституции РФ).
Все это объясняет необходимость регулирования, которое ставит деятельность органов власти под контроль со стороны антимонопольных органов.
Запрещенные виды деятельности органов власти содержатся в ст.7 и 8 Закона РФ «О конкуренции».
Однако прежде чем перейти к рассмотрению квалифицирующих признаков правонарушений, предусмотренных указанными правовыми нормами, хотелось бы выделить две особенности, касающиеся субъектов, которые могут быть нарушителями этих положений.
Дело в том, что субъектами нарушения ст. 7, 8 Закона «О конкуренции…» могут быть органы власти всех трех уровней: на федеральном — это федеральные органы исполнительной власти, на уровне субъектов РФ – это органы исполнительной власти субъектов РФ, на уровне местного самоуправления — представительные и исполнительные органы местного самоуправления. При этом законодательные органы власти, за исключением представительных органов местного самоуправления, не могут рассматриваться в качестве нарушителей ст. 7 и 8 Закона РФ «О конкуренции..». Тогда как в последнее время значительная часть решений, ограничивающих конкуренцию, принимается не исполнительными, а законодательными органами власти, по отношению к которым антимонопольные органы не имеют действенных рычагов воздействия, за исключением направления рекомендаций и предложений на основании ст. 11, 12 и 16 Закона «О конкуренции...».
Необходимо обратить внимание, что для установления в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления (далее — органы власти) признаков нарушения п. 1 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции..» необходимо определить наличие в этой деятельности всех квалифицирующих признаков.
Первым делом требуется установить факт совершения органами власти действия или принятия ими нормативного акта. При этом предметом рассмотрения антимонопольных органов могут быть не только действия, но и бездействие органов власти, например, неисполнение определенных процедур в сроки, установленные правовыми актами.
Затем необходимо определить, содержит ли данный правовой акт или данное деяние (далее — действия) органов власти признаки ограничения самостоятельности хозяйствующего субъекта либо создания дискриминирующих (благоприятствующих) условий деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов.
Особо следует подчеркнуть, что действия органов власти должны быть совершены именно в отношении хозяйствующих субъектов. Таким образом, из сферы антимонопольного регулирования выпадают действия органов власти в отношении некоммерческих организаций, не занимающихся предпринимательской деятельностью.
Очень важным для квалификации данного правонарушения является установление последствий совершения указанных действий. В частности, следует установить и доказать, что действия органов власти ведут к ограничению конкуренции и (или) ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан.
При этом требуется обратить внимание, что в соответствии с п. 1 ст. 7 и ст. 8 Закона РФ «О конкуренции..» противоправными признаются не только те действия органов власти, которые уже имеют своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан, но и те, которые могут повлечь указанные последствия.
Помимо описания рассматриваемого состава правонарушения Закон «О конкуренции…» в п. 1 ст. 7 устанавливает примерный перечень запрещенных видов деятельности органов власти, содержащий наиболее типичные нарушения антимонопольного законодательства. Так, например, органам власти запрещено:
— вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов, а также установление запретов на осуществление отдельных видов деятельности;
— устанавливать запреты на продажу товаров одного региона Российской Федерации в другом или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров;
— необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, а также созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;
— давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами РФ приоритетов.
Помимо этого в соответствии с указанным перечнем органам власти запрещено необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара.
При этом следует отметить, что в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции...» предоставление органами власти льгот отдельным хозяйствующим субъектам будет правомерным при согласовании этих льгот с федеральным антимонопольным органом, а также в случаях, указанных в действующих законодательных актах РФ.
Большинство из предусмотренных в перечне п. 1. ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…» видов деятельности направлены на снижение необоснованных административных барьеров на товарных рынках, обусловленных не только несовершенством государственной политики, но и сознательным ущемлением интересов хозяйствующих субъектов со стороны органов власти.
Дело в том, что сложившаяся в России система государственного управления предполагает целый ряд ограничений объективного характера, связанных с выходом на рынок хозяйствующих субъектов. В первую очередь речь идет о системах лицензирования и сертификации.
Лицензирование определенных видов деятельности, которое установлено Законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривает ряд объективных требований к оснащенности, профессиональной подготовленности и способности организации выполнять те или иные работы, что является необходимым условием выхода организации на рынок.
Так, например, весной 2000 г. Челябинским антимонопольным управлением было возбуждено дело по заявлению ГУП «Гарант» по факту принятия администрацией г. Магнитогорска постановления № 72-П «О дополнительных мерах по контролю за оборотом алкогольной продукции», в соответствии с которым органу, осуществляющему лицензирование деятельности в сфере розничной реализации алкогольной продукции, дано указание исключить случаи выдачи лицензий предпринимателям, которые имеют задолженность по оплате услуг, оказанных муниципальными предприятиями. Изучив материалы дела, комиссия ЧТУ МАП России пришла к выводу, что администрация г. Магнитогорска нарушила п.1. ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…», установив дополнительное, не предусмотренное действующим законодательством лицензионное условие и нарушив существующий порядок лицензирования, что повлекло ущемление законных интересов соискателей лицензий. По результатам рассмотрения дела комиссией ЧТУ МАП России в отношении администрации г. Магнитогорска было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Однако имеют место нарушения установленной законодательством процедуры лицензирования со стороны лицензирующих органов, которыми, как правило, являются органы исполнительной власти различного уровня.
Учитывая то, что по известным причинам заявления по фактам нарушения лицензирующими органами антимонопольного законодательства поступают в антимонопольные органы достаточно редко, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере лицензирования осуществляется, как правило, путем проведения проверок.
Так, Челябинским территориальным управлением МАП России в 1 полугодии 2000 г. были проверены отделение Российской транспортной инспекции, Центр Госсанэпиднадзора, Госкомэкология, Территориальный центр лицензирования строительной деятельности.
Так, в мае 1999 г. по результатам проверки деятельности лицензионно-аккредитационной комиссии администрации Челябинской области (ЛАКО) комиссией ЧТУ МАП России было возбуждено дело по признакам нарушения п. 1 ст. 7 Закона «О конкуренции...», выразившимся в ограничении самостоятельности хозяйствующих субъектов, которые повлекли ущемление интересов хозяйствующих субъектов и ограничение конкуренции на рынке оказания платных медицинских услуг. ЛАКО сокращались сроки действия лицензий без соответствующих заявлений соискателей лицензий; взималась плата за проведение дополнительной экспертизы при отсутствии актов экспертизы; нарушался порядок установления платы за проведение экспертизы, предусмотренный нормативными актами. Вместе с тем, в ходе рассмотрения данного дела нарушения были устранены ЛАКО в добровольном порядке, до вынесения решения по существу.
Наиболее типичными нарушениями антимонопольного законодательства явились включение представителей государственных или муниципальных предприятий-конкурентов в состав лицензионных и аттестационных комиссий, нарушение 30-дневного срока выдачи лицензий, а также требование от хозяйствующих субъектов предоставления для лицензирования конкретного вида деятельности документов, не предусмотренных действующим законодательством (актов аттестации, сведений о договорной клиентуре за прошедший период, разрешений местной администрации и т. п.).
Встречались случаи, когда органы лицензирования привлекали к проверкам лицензиатов работников государственных или муниципальных предприятий, являющихся конкурентами лицензиата, либо требовали от лицензиатов соблюдения установленных лицензирующим органом объемов реализации товаров местных производителей (например, выполнение установленных лимитов реализации алкогольной продукции ликероводочных заводов области: ГПК «Казак Уральский», АО «Челябинский винкомбинат»). Кроме того, были выявлены случаи необоснованного лицензирования тех видов деятельности, которые не подлежат лицензированию в соответствии с действующим федеральным законодательством (например, лицензирование хранения автомобилей на платных автостоянках).
Очень часто лицензирующие органы сокращают установленный действующим законодательствои срок действия выдаваемой лицензии. Так, например, администрация г. Сатки выдавала лицензию на право розничной торговли алкогольной продукцией сроком от 1 до 4 месяцев, тогда как действующее законодательство предусматривает срок действия лицензии не менее 3-х лет
Имели место случаи, когда органы лицензирования принуждали хозяйствующие субъекты указывать в заявлении на выдачу лицензии срок действия лицензии менее 3-х лет, в противном случае заявления не принимались. Это позволяло лицензирующим органам избежать ответственности за нарушение ст. 8 Закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как в соответствии с действующим законодательством лицензия выдается на срок менее 3-х лет только по заявлению соискателя лицензии.
Мотивы «принудительного» снижения срока действия лицензии могут быть различны: необходимость проверить в работе «новенького» лицензиата, небольшой срок договора аренды на то или иное производственное помещение (на срок менее 3-х лет). В действительности же сокращение этих сроков вызвано, как правило, необходимостью пополнения того или иного бюджета.
Вместе с тем, сокращение сроков действия лицензии ведет к необоснованному увеличению затрат со стороны хозяйствующих субъектов, так как каждый раз при окончании срока действия лицензии он должен получать лицензию вновь, а следовательно, вновь собирать все необходимые документы, проходить экспертизы, оплачивать лицензионные сборы, стоимость заключений экспертов и т. п.
Такая ситуация не может не отразиться на интересах потребителей, и в первую очередь на стоимости продукции или услуг. Кроме того, может привести к уменьшению численности предприятий-конкурентов, а следовательно, и к сокращению возможности населения в выборе продавцов товаров и исполнителей услуг.
Сказанное свидетельствует о том, что нарушение установленной действующим законодательством процедуры лицензирования является нарушением п. 1. ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…».
При рассмотрении вопроса о квалификации действий органов власти как нарушение п. 1 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…» необходимо обратить внимание на степень обоснованности совершаемых со стороны органов власти действий, так как действия органов власти не будут являться нарушением антимонопольного законодательства, если эти действия соответствуют законодательным и иным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятым в пределах их компетенции.
Так, например, положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утверждаемые Правительством Российской Федерации, содержат исчерпывающие перечни оснований для отказа в выдаче лицензии или ее приостановления. Если лицензирующий орган действует в полном соответствии с данными положениями, то отказ в выдаче лицензии или приостановление лицензии нельзя признать необоснованным препятствием осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта. В то же время нарушение установленного порядка лицензирования или, например, введение дополнительных требований к лицензиату требует вмешательства антимонопольных органов.
Нередко органы власти устанавливают различные разрешительные процедуры для занятия видами деятельности, не подлежащими лицензированию в соответствии с федеральным законодательством. Примером тому является практика выдачи органами местного самоуправления свидетельств на право розничной торговли, которому во многих регионах предшествует представление в соответствующие органы исполнительной власти разнообразных документов (копии уставов, разрешения Госкомсанэпиднадзора России, свидетельства о собственности на нежилые помещения, справки налоговых органов, балансы и финансовые отчеты и др.).
При рассмотрении данного вопроса необходимо обратить внимание, что наряду с процедурой лицензирования, которая регламентирована действующим законодательством, до настоящего времени остается неурегулированной практика различного рода согласований и аттестаций в уполномоченных органах (Госпожнадзор, СЭС, Управление ветеринарии и т. п.), где стоимость заключений и сроки рассмотрения дел не имеют законодательных ограничений. Подобные правовые пробелы существенно снижают эффективность антимонопольного регулирования деятельности органов власти.
Пунктом 2 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…» также установлены характеристики противоправных действий органов власти.
Данной правовой нормой запрещено:
— образование министерств, комитетов и иных органов исполнительной власти и местного самоуправления с целью монополизации производства или реализации товаров;
— наделение существующих органов государственной власти полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции;
— совмещение функций органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов;
— наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
В отличие от п. 1 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…», при квалификации указанных действий антимонопольным органом не требуется устанавливать факт ограничения самостоятельности хозяйствующего субъекта, либо создания дискриминирующих (благоприятствующих) условий деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов.
Так, например, в ноябре 1999 г. Челябинским антимонопольным управлением была проведена проверка деятельности администрации Металлургического района г. Челябинска. В результате проверки были выявлены нарушения п. 2 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции…» в части наделения хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления. В частности, главой администрации Металлургического района было издано Распоряжение № 61, в соответствии с которым МУП «Социальное содействие» наделено полномочиями по организации работы муниципальных ярмарок, контролю за соблюдением порядка и правил торговли. Кроме того, были выявлены признаки нарушения п. 1 ст. 7 Закона «О конкуренции…» в части создания благоприятных условий деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, так как постановлением администрации Металлургического района г. Челябинска № 261 для отдельных хозяйствующих субъектов был необоснованно снижен размер платы за временное использование муниципальной инфраструктуры. Указанные нарушения были устранены администрацией в добровольном порядке.
В соответствии с положениями ст. 8 Закона «О конкуренции» запрещаются достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) органов власти между собой либо с хозяйствующими субъектами, направленные на:
— повышение или поддержание цен (тарифов);
— раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж, по ассортименту, по кругу продавцов или покупателей;
— ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.
Данная правовая норма также содержит примерный перечень неправомерных соглашений или согласованных действий органов власти, являющихся нарушениями антимонопольного законодательства. При этом в качестве квалифицирующих признаков данного состава правонарушения можно выделить:
— установление факта заключения указанных соглашений либо совершения согласованных действия;
— определение последствий указанных действий для соответствующего товарного рынка в виде ограничения конкуренции или ущемления интересов хозяйствующих субъектов и (или) граждан.
При рассмотрении квалифицирующих признаков монополистической деятельности органов власти необходимо обратить внимание, что ст. 7, 8 Закона «О конкуренции…», в отличие от статей 5, 6, 17, 18 Закона РФ «О конкуренции…», не содержат норм о возможности положительного решения антимонопольных органов в случае, если положительный эффект от действий органов власти превышает негативные последствия для конкуренции на данном товарном рынке. Таким образом, содержащиеся в данных статьях запреты фактически носят безусловный характер.
По результатам рассмотрения дел антимонопольные органы вправе выдавать органам власти предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о расторжении или изменении антиконкурентных соглашений.