ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ В КОРПОРАТИВНЫХ
ОТНОШЕНИЯХ

К. П. БЕЛЯЕВ,
декан магистратуры Уральского отделения
Российской школы частного права

В. А. ЗАХАРОВ,
старший преподаватель кафедры гражданского права
Уральской государственной юридической академии

К так называемым публично-правовым образованиям, участвующим в гражданских правоотношениях, в юридической литературе относят: государство, включая само федеральное государство и субъекты Федерации, являющиеся государственными образованиями; и муниципальные образования. Применения такого понятия обусловлено тем, что и у тех и у других субъектов есть общий признак – обладание публичной властью.
Одним из проявлений участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является их выступление в роли учредителей (участников, членов) юридических лиц, как коммерческих, так и некоммерческих организаций. Наибольшее количество вопросов вызывает участие публично-правовых образований в различного рода коммерческих корпорациях, к которым в российском законодательстве можно отнести хозяйственные товарищества, общества и производственные кооперативы.
Поскольку речь идет об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях как субъекта этих отношений, в данной статье мы намеренно не рассматриваем деятельность государственных и муниципальных органов, связанную с государственной регистрацией юридических лиц, фиксацией различных юридических фактов и прав, с выдачей лицензий на осуществление определенного вида деятельности и т. п. Выступление (то или иное участие) государства в гражданском обороте как носителя властных полномочий остается за рамками настоящей статьи.
В соответствии со ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Однако их выступление в данных отношениях имеет ряд существенных особенностей, которые выражаются в особой правовой регламентации законом случаев, способов и порядка участия таких субъектов в гражданских отношениях.
Одной из особенностей правового регулирования участия указанных субъектов в гражданско-правовых отношениях является то, что в указанных отношениях от их имени выступают их властные органы — органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 125 ГК). Таким образом, указанные органы (в рамках их компетенции) реализуют дееспособность публично-правовых образований.
Специфика решения вопроса о дееспособности государства, на наш взгляд, решена в научной литературе достаточно определенно и сводится к нескольким обстоятельствам.
Во-первых, кто бы ни осуществлял действия от имени публично-правового образования, именно оно должно быть признано носителем соответствующих прав и обязанностей.
Во-вторых, публичное образование само является носителем субъективных прав и обязанностей, хотя приобретать и осуществлять эти права и обязанности оно может, лишь действуя через определенные органы.
В-третьих, к органам, через которые публично-правовые образования осуществляют свои юридические и фактические действия, имеющие гражданско-правовое значение, относятся указанные в ст. 125 ГК РФ органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Те из них, которые являются юридическими лицами, способны участвовать в гражданских отношениях соответственно не только от имени федерального государства, субъекта федерации или муниципального образования, реализуя каждый свою компетенцию, но и от своего имени. Права юридического лица предоставляется таким органам законом или иными актами, определяющими статус этих органов. Так, например, органы местного самоуправления согласно ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются юридическими лицами в соответствии с уставами муниципальных образований.
Органы, не являющиеся юридическими лицами, вообще не могут участвовать в гражданском обороте (быть субъектами гражданского права). Возникая (обозначаясь) как фигура в тех или иных отношениях, они выступают только от имени соответствующего публичного образования.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются структурами административной вертикали, наделенными властными полномочиями и управленческими функциями. Именно такие признаки являются основой для их выступления от имени публичных образований. При этом статус юридического лица, принадлежащий какому-либо государственному органу или органу местного самоуправления, не может как-либо повлиять на изменение этого общего правила.
Являясь юридическим лицом, государственный или муниципальный орган в том случае, когда выступает в гражданском обороте как такое самостоятельное юридическое лицо, утрачивает свои властные отличия от других юридических лиц и предстает перед другими субъектами гражданских правоотношений как равноправный участник. Здесь как бы «государство (которое стоит за органом. – прим. авт.) оставляет свою властную компетенцию на пороге вступления в конкретное гражданское правоотношение». В этих отношениях не имеет правового значения «публичное» происхождение этого органа.
Однако как только орган действует хотя и в гражданских отношениях, но как властная, управленческая, реализующая свою компетенцию структура, то стороной в гражданском правоотношении становится не юридическое лицо — орган государственной власти или орган местного самоуправления, а субъект иного порядка — тот публичный субъект, от чьего имени такой орган был наделен соответствующими полномочиями выступать в гражданских правоотношениях.
В п. 4 ст. 66 ГК РФ установлено, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере, если иное не установлено законом.
Федеральным законодательством установлено, что в местном самоуправлении следует различать муниципальные образования и органы местного самоуправления. К органам местного самоуправления в п. 1 ст. 14 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования.
Собственником имущества, составляющего муниципальную собственность, является непосредственно само муниципальное образование. От его имени права собственника осуществляют полномочные на то органы местного самоуправления, что закреплено в ст. 125 и 215 ГК РФ. Таким образом, органы местного самоуправления, в компетенции которых находится управление собственностью, являясь субъектами, наделенными властными полномочиями и управленческими функциями, всегда представляют интересы собственника — муниципального образования. Именно в этой связи сами по себе эти органы не могут быть участниками хозяйственных обществ и товариществ, в том числе вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.
Очерченная позиция законодателя нашла отражение в судебной практике. Так, в постановлении Пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что при разрешении споров о признании недействительными актов о регистрации юридических лиц судебные органы должны исходить из того, что акты о регистрации созданных после 7 декабря 1994 г. хозяйственных обществ и товариществ, одним из учредителей которых является государственный орган или орган местного самоуправления, должны признаваться недействительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственные общества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также иными правовыми актами, изданными до введения в действие первой части Гражданского кодекса (п. 26 постановления).
Принимая приведенное правило за исходное, следует признать обоснованными дальнейшие разъяснения высших судебных инстанций, связанные с тем, что учредителем (участником) созданных ранее (до 8 декабря 1994 г.) с участием государственных и муниципальных органов хозяйственных обществ и товариществ признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Для муниципальных образований данное право закреплено также ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Такая позиция находит свое подтверждение и в более поздних судебных решениях, вынесенных по спорам об участии государственных органов и органов местного самоуправления в хозяйственных обществах.
Особо следует остановиться на положении ст. 68 Закона РФ «О местном самоуправлении в РСФСР», которая не была отменена новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» и предусматривает право городской администрации, во-первых, на создание предприятий смешанной формы собственности, а, во-вторых, на создание и эксплуатацию совместных предприятий.
Совершенно очевидно, что с позиции действующего законодательства под городской администрацией следует понимать орган местного самоуправления.
Содержащееся в указанной норме понятие «предприятие смешанной формы собственности» с принятием нового ГК утратило свое значение по той причине, что предприятия как субъекты гражданского права могут существовать лишь в организационно-правовой форме унитарного предприятия (муниципального или государственного). Это единственная организационно-правовая форма коммерческой организации, где ее учредитель является собственником имущества этой организации, в том числе внесенного в его уставный фонд.
Поэтому на сегодня не существует возможностей для создания юридических лиц со смешанной формой собственности. И законодатель полностью отрицает смешанные предприятия как таковые с участием государства или муниципального образования, поскольку отсутствует такая форма собственности, как «смешанная».
Полагаем, что указание в учредительных документах создаваемых с участием публично-правовых образований в лице государственных органов или органов местного самоуправления хозяйственных обществ или товариществ на вере в качестве участника (вкладчика) самого государственно-правового или муниципального образования, что предлагают некоторые юристы, до конца не решит вопрос о правомерности принятия решения о таком участии. Органам, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, приходится каждый раз обращаться к правовым актам, регламентирующим компетенцию того или иного органа, на предмет определения соответствия принятого решения об участии в хозяйственном обществе или товариществе полномочиям указанного органа.
Такие правовые акты находятся за пределами гражданского права, так как в рассматриваемых отношениях государство, его субъект, муниципальное образование выступает от своего имени с использованием властных полномочий, а значит, такие отношения регулируются государственным (муниципальным), а не гражданским правом. Об этом говорилось в юридической науке еще в советский период.
В качестве примера подобного акта можно назвать закон Свердловской области от 22.03.95 г. «Об управлении государственной собственностью Свердловской области», который достаточно определенно разграничивает компетенцию каждого органа государственной власти Свердловской области в сфере управления собственностью Свердловской области.
В соответствии со ст. 8 указанного областного закона решения об участии в хозяйственных обществах и товариществах принимает Правительство Свердловской области самостоятельно или по поручению губернатора Свердловской области. Однако непосредственно права учредителя осуществляет Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом (ныне – Министерство государственного имущества Свердловской области) на основании решения Правительства Свердловской области (ст.10 закона). Подобные акты собственника есть и в других субъектах федерации и на уровне муниципальных образований.
Существенно обострилось решение вопроса об участии публично-правовых образований в хозяйственных обществах в связи с принятием Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее – закон о приватизации) от 21 июля 1997 г. Статья 16 названного закона называет внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ одним из способов приватизации государственного и муниципального имущества. Кроме того, внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется по решению соответственно Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации (ст. 23 закона о приватизации).
В целом же закон о приватизации несколько приостановил возрастающую тенденцию к участию публично-правовых образований в хозяйственных обществах. К примеру, на территории г. Екатеринбурга с участием муниципального образования создано 86 обществ с ограниченной ответственностью. Способствует такому ограничению и судебная практика.
Так, 30 июня 1998 г. Арбитражным судом Свердловской области в адрес Екатеринбургского комитета по управлению имуществом (далее — ЕКУГИ) было вынесено частное определение по делу А60-743/98-01, в котором указывалось, что ЕКУГИ грубо нарушены нормы закона о приватизации (нарушение выразилось внесением имущественного вклада в уставный капитал общества с ограниченной ответственностью при отсутствии программы приватизации).
Здесь уместно будет отметить, что закон о приватизации не содержит понятия программы приватизации муниципального образования. Это означает, что порядок внесения вкладов муниципальными образованиями определяется Государственной программой приватизации государственного имущества в РФ и программами приватизации субъектов РФ. Получается, что в данном случае собственник (муниципальное образование) лишен возможности самостоятельно определять порядок отчуждения своего имущества в процессе приватизации. Думается, такой порядок противоречит ст. 8 Конституции Российской Федерации, закрепляющей защиту всех форм собственности равным образом.
И все же закон о приватизации не запрещает публично-правовым образованиям участвовать в хозяйственных обществах «в обход» программы приватизации. Оплата доли в уставном капитале хозяйственного общества денежными средствами либо правом пользования индивидуально-определенным имуществом (движимым или недвижимым) не должно расцениваться как внесение государственного или муниципального имущества в уставный капитал, а, соответственно, как способ приватизации. Другое дело, что в учредительных документах создаваемых хозяйственных обществ помимо общих моментов необходимо ясно и четко закреплять срок внесенного права пользования. В случае отсутствия такого срока имущество, переданное в пользование обществу с ограниченной ответственностью в качестве вклада в уставный капитал, вполне может остаться в пользовании общества бессрочно (ст. 16 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»).
Вот лишь некоторые проблемы, которые следует обозначить как остро стоящие перед законодателями и правоприменительной практикой в связи с участием муниципальных образований в наиболее значимых на сегодняшний день среди гражданско-правовых – корпоративных отношениях.