Основные направления становления
и развития предпринимательского
законодательства России

В. C. Белых,
зав. кафедрой хозяйственного права УрГЮА,
доктор юридических наук, профессор

1. Концепция правового обеспечения социально-экономических реформ в Российской Федерации должна строиться, исходя из условий переходного периода к рыночной экономике, сочетающей элементы разрушенной административно-командной системы и зарождающихся в ее недрах развитых рыночных отношений. Нельзя не учитывать, что нынешний этап развития отечественной экономики характеризуется острым дефицитом денежной и товарной массы, ростом цен и налогов, спадом производства и предпринимательской активности. Серьезным противодействующим фактором, подлежащим обязательному учету при разработке правовой концепции, является монополизм предприятий-изготовителей в отдельных областях хозяйственной деятельности и отсутствие конкуренции. В нашей экономике монополизм, порожденный общенародной (государственной) собственностью, достиг гигантских размеров и проявляется на всех направлениях и уровнях. Надежда Правительства России, рассчитывающего на то, что тотальная приватизация либо международная конкуренция способны изменить здесь положение, оказалась утопической. Однако, как говорится, надежда умирает последней.
Правовая концепция представляет собой часть общефедеральной программы оздоровления и реформирования нашей экономики. В свою очередь, программы регионов (субъектов РФ), а также муниципальных образований должны входить в состав общефедеральной программы. Поэтому разработка и внедрение данной концепции должны осуществляться на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Здесь действует основной принципиальный подход — разграничение и представление интересов собственника на федеральном, региональном (областном, краевом и т.д.) и муниципальном уровнях. Каждый субъект является не только собственником конкретного государственного и муниципального имущества. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования самостоятельно осуществляют правовое регулирование по предметом нормотворческой компетенции. Эти положения нашли отражения в Конституции РФ.
При разграничении нормотворческой компетенции следует особое внимание обратить на развитие ведомственного (министерств и ведомств) и регионального законодательства. Сегодня в России наблюдается опережающее развитие законодательства субъектов Федерации над законодательством Российской Федерации. Субъекты Федерации (особенно сильные регионы) пытаются в полном объеме реализовать свои полномочия в сфере правового регулирования. С другой стороны, центр пытается удержать за собой полномочия в тех объемах, в которых он имел их при унитарном типе государства. Поэтому нередко встречаются противоречия между федеральным и территориальным (региональным) законодательством. И центр, и субъекты Федерации признают это, однако, как правило, не мешают естественному ходу событий. Лишь в последнее время (на фоне принятия законов об укреплении вертикали власти) центр предпринимает заметные шаги, направленные на приведение регионального законодательства в полное соответствие с требованиями Конституции РФ и федеральных законов. Что из этого получится, поживем – увидим. По крайней мере, Республика Башкортостан уже успела отрапортовать о завершении такой чистки республиканского законодательства. В свою очередь, губернатор Свердловской области заявил о необходимости вносить изменения и дополнения в региональное законодательство не только за счет уменьшения объема полномочий органов государственной власти субъекта РФ. По мнению Э. Э. Росселя, надо восполнить региональное законодательство недостающими полномочиями.
Не способствует правильному разграничению нормотворческой компетенции между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями и Основной закон – Конституция РФ. В ней содержатся неопределенные, а порой противоречивые нормы, регулирующие вопросы нормотворческой компетенции. Например, в вопросах правовой регламентации рыночных отношений ст.71 Конституции РФ исходит из того, что гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательства относятся в целом к ведению Федерации. При этом исключается возможность издания Основ законодательства. Напротив, в сфере совместной компетенции (ст. 72) Федерация издает Основы законодательства (в том числе по вопросам гражданского законодательства), а субъекты РФ — нормативные акты в развитие этих Основ. Такое положение закреплено в Федеративном договоре. К числу неопределенных следует отнести словосочетание «установ-ление правовых основ единого рынка». В буквальном смысле оно (словосочетание) охватывает все правовое регулирование экономики.
В силу ст. 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Федерации относятся, в частности, вопросы гражданского законодательства. Однако ст. 72 Основного закона к совместному ведению также относятся гражданско-правовые вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
В Конституции РФ разграничение нормотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами построено в основном по отраслям законодательства. Вместе с тем, Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации либо в совместном ведении РФ и ее субъектов, которые формируются по другим критериям (например, валютное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности).
В Конституции РФ нет вопроса о предпринимательском законодательстве. Отсутствует (по известным причинам) раздел о предпринимательском законодательстве и в Классификаторе правовых актов, который утвержден указом Президента РФ от 15 марта 2000 № 511.
И, наконец, разграничение нормотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами следует установить не только в Конституции РФ. Процедура такого разграничения должна получить четкое закрепление в специальном законе о принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Надо покончить с практикой подписания двусторонних (рамочных) соглашений между центром и субъектами РФ. Время (когда субъектам РФ разрешалось иметь столько суверенитета, сколько они его проглотят) прошло безвозвратно.
Нормотворческая компетенция муниципальных образований вообще не получила закрепления в Конституции РФ.
При формировании российского законодательства в целом и предпринимательского в частности следует учитывать реальные условия, в которых правовой акт будет жить и работать. Если тот или иной акт содержит нормы, ориентированные на перспективу, т. е. на развитие товарно-денежных отношений, то в нем должен предусматриваться механизм постепенного их введения в действие. С практической точки зрения представляется оправданным включение в текст нормативного акта организационных мер, обеспечивающих надлежащую организацию исполнения законодательства. В качестве примера можно привести Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в дальнейшем — антимонопольный Закон). Вместе с тем следует отметить, что указанный Закон, несмотря на свою новизну, рассчитан на развитые рыночных отношений, а не на условия мощного монополизма. Поэтому отдельные положения Закона просто невыполнимы на современном этапе или их реализация сопряжена со значительными трудностями. Так, ст. 19 антимонопольного Закона предусматривает принудительное разделение хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение в определенной сфере производства. Бесспорно, что данная статья сформулирована с учетом зарубежного законодательства развитых стран и служит своеобразным красивым фасадом.
2. Рыночная экономика (особенно в такой стране как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это разумно, необходимо активно внедрять методы государственного планирования и руководство экономической жизнью страны. Напротив, сейчас наблюдается во всех сферах российской экономики чрезмерное увлечение децентрализованными методами управления во вред публично-правовым. Попытки государства навести порядок в определенной сфере экономики часто расцениваются как произвол и неоправданное вмешательство государственных и местных органов власти в частные дела.
В этой связи можно выделить основные направления государственно-правового регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности. Это — использование форм и методов государственного планирования и нормирования (нормы, нормативы, квоты, система государственных, региональных и муниципальных заказов); государственное регулирование инвестиционной и инновационной деятельности; антимонопольное и антидемпинговое регулирование; государственное регулирование стандартизации и сертификации продукции (работ и услуг); государственное регулирование цен и ценообразования.
3. Становление законодательства, стимулирующего предпринимательскую деятельность и развитие отечественной промышленности, должно строиться по следующей схеме: кодифицированный акт — федеральный закон — региональный закон. В настоящее время роль основного кодифицированного акта в частно-правовой сфере выполняет Гражданский кодекс РФ.
Однако в обозримом будущем представляется целесообразным издание Предпринимательского кодекса РФ (или Кодекса Предпринимательства), который призван комплексно регулировать отношения, возникающие в сфере предпринимательской деятельности. Указанные отношения неоднородны и состоят из административных, гражданских, финансовых и других общественных связей. В Предпринимательском кодексе РФ должны получить закрепление публично- и частно-правовые начала регулирования отношений в области предпринимательства. Причем Предпринимательский кодекс не должен повторять модель торговых кодексов Запада. Последние представляют собой кодифицированные акты торгового права как составной части права гражданского.
Действующий Гражданский кодекс односторонне регулирует предпринимательские отношения. За его пределами остаются многие вопросы, связанные с предпринимательской деятельностью и развитием отечественной промышленности.
4. В качестве первостепенных мер по совершенствованию российского законодательства можно выделить следующие блоки.
Первый блок – разработка и принятие кодифицированных актов по типу Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ. Примером такого акта мог бы стать и Валютный кодекс РФ, основная цель которого – объединить и упорядочить множество нормативных актов, действующих в этой сфере.
Возможно, в этом направлении следует издать Банковский кодекс РФ, Инвестиционный кодекс РФ, Кодекс о банкротстве, Страховой кодекс РФ и т. д.
Второй блок – продолжение формирования законодательства о субъектах предпринимательской деятельности. Здесь необходимо принять законы об унитарных предприятиях, холдингах. Надо внести существенные изменения и дополнения в Закон РФ «О финансово-промышленных группах в РФ».
Понятие «холдинг» встречается в действующем законодательстве (например, в Законе РФ «О банках и банковской деятельности»), однако до сихпор нет легального определения данного понятия. В известной мере указанный пробел восполняется указом Президента РФ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» от 16 ноября 1992 г. № 1392 (в ред. указа Президента РФ от 16.04.98 г. № 396), которым было утверждено Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества. В соответствии с п. 1.1. названного Положения холдинговой компанией признается предприятие, независимо от его организационно-правовой формы, в состав активов которого входят контрольные пакеты акций других предприятий. Предприятия, контрольные пакеты акций которых входят в состав активов холдинговой компании, именуются «дочерними».
Правовая неразбериха, имеющая место с холдинговыми компаниями, порождает негативные последствия на практике. Вместе с тем, в условиях концентрации финансового капитала и его интеграции с промышленным потенциалом российского общества заметно возросла роль холдинговых компаний в реальном секторе экономики.
Анализ современных тенденций в сфере экономики показывает, что интеграция банковского и промышленного капитала – характерная особенность и объективная закономерность возникновения и развития мощных финансово-промышленных объединений. В промышленно развитых странах указанная интеграция практически завершена, созданы и успешно действуют на внутреннем и внешнем рынках немногочисленные (по сравнению с другими предпринимательскими структурами) транснациональные компании (ТНК), финансово-промышленные группы (ФПГ), а также иные финансово-промышленные объединения. Так, в результате союза банковского и промышленного капиталов США были созданы крупные финансовые объединения в виде семейных групп (Морганов, Рокфеллеров, Меллонов и др.). Интересна практика срастания крупнейших концернов и банков в ФРГ (например, финансовые группы «Дойче Банк», «Дрезднер Банк», «Коммерц-Банк»). Крупные финансовые объединения действуют во Франции и других европейских государствах. Во Франции – это мощная нефтяная группа «Компани франсэз де петроль», нефтяная компания «Эльф-Акитен», в автомобилестроении – частная «Пежо» и государственная «Рено».
В современной России процесс формирования финансово-промышленных объединений, в том числе ФПГ, находится в стадии своего становления и развития. Уже сейчас можно говорить о создании в РФ крупнейших холдингов, ФПГ и альянсов коммерческих банков. Например, в состав нефтегазового конгломерата входят Национальный резервный банк, Газпромбанк, КБ «Империал», РАО «Газпром», нефтяная компания «ЛУКойл», внешнеторговое объединение «Газэкспорт» и т. д.
На банковском рынке происходит концентрация и централизация банковского капитала. Быстрый рост группы банков, занимающих сильные позиции, наблюдается в Москве. Такое положение сохранится и в будущем.
Рост капиталов московских банков привел к расширению сферы их интересов как внутри России, так и за ее пределами. Например, КБ «Российский кредит» имеет дочерние банки в Киргизии, Туркмении, Грузии, Азербайджане. Иначе говоря, имеет место экспансия капитала.
В обозримом будущем формирование финансовых объединений в РФ может завершиться и в виде семейных групп. Пока для этого завершения не наступил благоприятный момент.
Нуждаются в совершенствовании и законы РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», а также принятые в их развитие многочисленные акты банковского законодательства. Так, кредитные организации подразделяются на банковские кредитные и небанковские. Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности и срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Небанковская кредитная организация имеет право осуществлять отдельные банковские операции. Необходимо на уровне федеральных законов определить статус кредитных небанковских организаций (например, кредитных союзов).
Законодательство о несостоятельности (банкротстве) заметно улучшилось в связи с принятием законов РФ от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса». Следует продолжить разработку и принятие законов, отражающих специфику процедур несостоятельности (банкротства) отдельных субъектов предпринимательской деятельности. Нужен, например, закон о несостоятельности (банкротстве) граждан и индивидуальных предпринимателей.
Во многих промышленно развитых странах изданы специальные законы о процедуре банкротства банков. Однако, по мнению американских специалистов, издание специальных правил — только один путь решения проблемы банковских паник. Главное — это заверить вкладчиков в том, что в момент наступления финансовых проблем банк будет иметь возможность получения финансовой поддержки. Нужен закон о гарантиях вкладов клиентов банка. Такой закон проходит свой мучительный путь в Федеральном собрании Российской Федерации.
Третий блок – развитие законодательства о государственном регулировании отдельных видов предпринимательской деятельности. Прежде всего необходимо принять Закон РФ «Об основах управления экономикой России», который (при отсутствии Предпринимательского кодекса РФ) должен стать базисным нормативным актом, комплексно регулирующим отношения в сфере хозяйствования. На его основе следует формировать и развивать законодательство, посвященное государственному регулированию отношений в сфере предпринимательской деятельности.
Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности необходимо коренным образом пересмотреть с учетом перехода российской экономики на рыночные отношения. В этой области надо существенно обновить действующее законодательство. Нужен не простой набор законов (например, Антимонопольный закон), а согласованная система различных нормативных правовых актов, которая должна строиться на четкой антимонопольной и конкурентной политике. России не нужна тотальная борьба с монополиями. Не случайно в промышленно развитых странах антимоно-польное и конкурентное право называют «конституцией рыночной экономики». Надо на уровне законов определить условия добросовестной конкуренции, общие правила поведения участников предпринимательского оборота.
В настоящее время биржевая деятельность регулируется, главным образом, законами РФ «О товарных биржах и биржевой торговле», «О рынке ценных бумаг». Однако Закон РФ «О товарных биржах и биржевой деятельности», принятый Государственной думой 20 февраля 1992 г. (в ред. законов РФ от 24.06.92 № 3119-1, от 30.04.93 № 4919-1, от 19.06.95 № 89-ФЗ), сильно устарел и подлежит существенному изменению и дополнению.
Правовой статус фондовых бирж также нуждается в более детальном правовом регулировании путем издания федерального закона. Закон «О рынке ценных бумаг» весьма поверхностно регламентирует вопросы создания и организации деятельности фондовых бирж.
Деятельность валютных бирж вообще не урегулирована. Имеется лишь постановление Совета Министров РСФСР от 31 мая 1991 г. № 300 «О Российской валютной бирже», которым признано целесообразным организовать постоянно действующую Российскую валютную биржу как центр по проведению на территории РСФСР сделок с иностранной валютой, заключаемых по курсу, складывающемуся на основе текущего соотношения спроса и предложения.
Необходимо издать федеральный закон «О ценных бумагах», поскольку Закон «О рынке ценных бумаг» в значительной мере посвящен статусу профессиональных участников рынка ценных бумаг.
В сфере правового регулирования инвестиционной деятельности произошли значительные изменения. Государственной думой были приняты следующие основополагающие законы: «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 15 июля 1998 г., «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 12 февраля 1999 г., «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 25 июня 1999 г. Однако до сих существует большая проблема для иностранных деловых инвестиций – это экономический риск в случае неудачи и неликвидность самой инвестиции. По мнению зарубежных специалистов, вся российская экономика, по существу, открыта только для рискующих инвесторов.
Тотальная приватизация не принесла отечественной экономике долгожданного роста национального дохода на душу населения, не оказала заметного влияния на основные показатели оценки деятельности приватизированных предприятий. Более того, приватизация существенно не повлияла на монопольное положение большинства российских предприятий.
В ходе массовой и ускоренной приватизации 70 процентов промышленного потенциала России перешло в частную собственность. Процесс преобразования отношений собственности продолжается. Актуальны вопросы об управлении государственной собственностью и деприватизации приватизированных предприятий.
Необходимо внести существенные коррективы в процесс приватизации и действующее законодательство. В частности, нужен закон РФ об управлении федеральной государственной собственностью. Аналогичные законы нужны и на региональном уровне.
ГК РФ (п. 2 ст. 235) предусматривает возможность обращения частной собственности граждан и юридических лиц в государственную. Национализация может осуществляться на основании закона с возмещением стоимости имущества и других убытков. Подобные законы применяются во многих развитых странах (например, в Англии, Франции). Необходим закон о национализации и в России. Участникам имущественного оборота должна быть известна общая экономическая политика государства.
Разрабатываемая система законодательства о качестве, стандартизации и сертификации может быть дополнена следующими законами: о безопасности потребителей, информации потребителей продукции, гарантиях при продаже продукции.
Законодательной деятельности в области безопасности потребителей уделяется больше внимания в развитых странах. Так, в Великобритании принят Закон о защите потребителя 1987 г., вторая часть которого относится к собственно безопасности. Законы, содержащие требования к безопасности отдельных видов оборудования, изданы во многих европейских государствах.
Необходимо принять такие правовые акты, как законы о технических описаниях, об образцах (эталонах).
В целях дальнейшего совершенствования законодательства надо подготовить и принять общий систематизирующий закон о ценах и ценообразовании. Пример: в 1974 и 1975 гг. был принят английский закон о ценах (Prices Acts). В нем (законе) необходимо предусмотреть пределы государственного (публичного) вмешательства в частные отношения ценообразования. Важно также оговорить специфику реально складывающихся взаимоотношений между РФ и ее субъектами.
Антидемпинговое законодательство не получило развития в России. Поэтому в торговой практике широко применяются недозволенные в промышленно развитых странах преднамеренно высокие или низкие цены. Особенно это касается предприятий, занимающих монопольное положение на определенном рынке.
Четвертый блок — совершенствование законодательства об отдельных видах предпринимательских договоров. Прежде всего надо отметить, что в ГК РФ нет определения понятия предпринимательского договора, хотя некоторые критерии используются в действующем Кодексе. Законодатель оговаривает необходимость участия коммерческих организаций во всех публичных договорах (ст. 426), а также в договорах финансирования под уступку денежного требования (ст. 825), доверительного управления имуществом (ст.1015) и коммерческой концессии (ст. 1027). В договорах поставки (ст. 506), поставки товаров для государственных нужд (ст. 525), контрактации (ст. 535), хранения на товарном складе (ст. 907) в качестве стороны обязательства называются лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Здесь законодатель очерчивает более широкий круг потенциальных контрагентов.
Необходимо продолжить совершенствование законодательства об отдельных видах предпринимательских договоров по схеме: кодифицированный акт — специальный закон. В качестве примера можно сослаться на федеральные законы от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ (ред. от 06.05.99) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О лизинге» и др.
Таковы в кратном виде основные направления совершенствования предпринимательского законодательства. Соответствующие предложения автором данной публикации были переданы представителю Администрации Президента РФ В. В. Путина.