Создание единого правового пространства
и укрепление основ конституционного строя

(Краткое выступление заместителя начальника Главного управления Минюста РФ по Челябинской области Неугодникова В. Ф. )

Прежде чем перейти к изложению конкретных действий, предпринятых Главным управлением по повестке дня сегодняшней коллегии, хотелось бы отметить, что лишь в начале 1999 г. в составе отдела правовой работы была создана группа экспертизы. Изначально работа группы базировалась на указаниях министра юстиции РФ от 22.09.97 № 110-15-196-97.
В первой половине 1999 г. были налажены рабочие контакты с администрацией и Законодательным собранием Челябинской области. Наших специалистов стали включать в рабочие группы по разработке законопроектов.
С июля 1999 г. Главное управление получает из Законодательного собрания области планы законопроектных работ, что упростило осуществление контроля за прохождением представленных на рассмотрение нормативных правовых актов.
Определен порядок делопроизводства при проведении экспертизы и по каждому законопроекту, поступившему на рассмотрение, заведены наблюдательные дела, в которых концентрируются все материалы, касающиеся законопроекта.
Со второго полугодия 1999 г. начальник Главного управления принимает участие во всех заседаниях Законодательного собрания. Пакет документов по всем вопросам, внесенным в повестку дня, ежемесячно представляется Главному управлению.
Эти меры позволили уже в 1999 г. провести экспертизу 22 законов и 20 постановлений губернатора.
После проведения в нашей области в ноябре 1999 г. межрегионального совещания по проблемам местного законотворчества степень нашего участия в законотворческом процессе значительно возросла.
Распоряжение министра юстиции РФ от 15.06.2000 № 124 и приказ министра юстиции РФ от 10.06.2000 № 176 четко определили обязанности территориальных органов юстиции в вопросах проведения экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и принятия мер по приведению их в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
На основании этих документов приказом по Главному управлению от 25.07.2000 № 1175 закреплено участие Главного управления в нормотворческой деятельности Челябинской области.
Соглашение о взаимодействии Прокуратуры Челябинской области и Главного управления в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством от 16.08.2000 предусматривает обмен информацией об издании правовых актов, совместное рассмотрение результатов работы по приведению их в соответствие с законодательной базой и обобщение материалов о нарушении законов при издании правовых актов.
Отделу правовой работы предоставлено право, в случае необходимости, привлекать к участию в проведении экспертизы и другие отделы Главного управления.
Приказом Главного управления срок проведения юридической экспертизы установлен до 30 дней со дня поступления нормативного правового акта.
Отработан порядок реагирования в случае выявления в нормативном правовом акте норм, противоречащих Конституции РФ или федеральному законодательству: направляются письма губернатору Челябинской области, председателю Законодательного собрания и главному федеральному инспектору в Челябинской области. В случае несогласия с замечаниями заключение о юридической экспертизе с сопроводительным письмом направляется прокурору области с просьбой применить меры прокурорского реагирования по приведению нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
В соответствии с планом работы создана и действует рабочая группа по проверке действующих нормативных правовых актов Челябинской области под моим председательством.
Указанным планом предусмотрено завершение правовой экспертизы всех нормативных правовых актов до 31.12.2000 г.
Проведена инвентаризация всех действующих в области постановлений губернатора Челябинской области, главы администрации Челябинской области, Законодательного собрания Челябинской области и законов Челябинской области.
Проведенную работу можно проиллюстрировать следующими цифрами: всего проведено экспертиз законов Челябинской области — 155, из них признано несоответствующими Конституции РФ и Федеральному законодательству — 10. Получены ответы, и по 3 законам Законодательное собрание согласилось с нашими замечаниями. Работа над данными законопроектами будет включена в план 2001 г.
По двум законам уже отправлены материалы в Прокуратуру области.
По остальным — работа продолжается.
Проверено 2523 постановления губернатора, из них более 400 отнесены к нормативным правовым актам. Около 20 признаны несоответствующими действующей законодательной базе. На имя губернатора подготовлены письма с просьбой привести постановления в соответствие.
На прошедшем совещании у заместителя губернатора Рязанова Н. М. эти письма были переданы для работы в государственно-правовое управление администрации области.
После проведения экспертизы законодательства, действующего в Челябинской области, мы поняли, что подвергать экспертизе нужно законодательство в целом, а не отдельный закон.
В результате анализа появившихся у нас замечаний мы выявили следующее:
— в местных законах много повторов федерального законодательства и Конституции РФ;
— часть законов содержит чисто декларативные статьи или описательные суждения;
— юридическая регламентация имеет незавершенный характер;
— часть законов принималась исходя из принципа целесообразности, а не законности.
Наша основная задача в настоящий момент — изменить ситуацию, когда стало возможно принятие законов вне единого правового пространства.
На наш взгляд, федеральный закон должен приниматься в едином правовом пространстве, а не для регулирования отдельного направления деятельности без учета уже действующих законов.
Мы понимаем, что лучше подвергать экспертизе не законопроект, а принятый и опубликованный закон, хотя по наиболее значимым и основным законам, я полагаю, наше участие не повредило бы и на стадии разработки.
9.11.2000 в Законодательное собрание направлены предложения закрепить право участия Главного управления в заседаниях Законодательного собрания, обязать комитеты и комиссии направлять нам законопроекты, рассматривать и учитывать наши замечания.
В июле 2000 г. был разработан план мероприятий по обеспечению единого правового пространства и укреплению основ конституционного строя Российской Федерации.
Мы очень надеемся, что после принятия Федерального закона «Об органах и учреждениях юстиции» у нас появится право и обязанность участвовать в законотворческой работе.
После принятия Указа Президента РФ от 10.08.2000 г. № 1486 на нас возложена обязанность ведения регистра нормативных правовых актов субъектов РФ для создания единого федерального регистра в целом по РФ.
Данное решение было принято в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в Российской Федерации.
Все упомянутые документы направлены на одно – на создание единого правового пространства и укрепление основ конституционного строя, но почему сложилась такая ситуация в РФ?
Потому что заложенные Конституцией РФ разграничения полномочий и предметов ведения между РФ и ее субъектами образовали систему законодательства, которая должна действовать в едином правовом пространстве, но динамика становления и несовершенство федерального законодательства, несогласованность отдельных законов позволили появиться так называемым «правовым дырам».
Дальнейшее отсутствие единых правил, как мы видим, ведет к сепаратизму, разрыву правового, да и экономического пространства, к приближению России к пропасти.
Принимаемые сейчас меры – это небольшой шаг назад, от пропасти!