Региональное законодательство
об управлении государственной
собственностью в регионе

С. А. Кудреватых,
зав. кафедрой частного права УрАГС, доцент, к.ю.н., г. Екатеринбург

После проведения в России масштабной приватизации в экономике наряду с предприятиями государственного сектора появились частные собственники и образуемые ими юридические лица. И в последнее время управление государственной собственностью становится частью общей стратегии государственной экономической политики, выражающейся в государственном регулировании экономикой, поскольку для управления гос. сектором имеет значение принятие обязательных для исполнения решений, а в частном секторе государственное воздействие должно иметь определенные границы воздействия (пределы регулирования). Термин «управление государственной собственностью» имеет несколько значений. В широком смысле под управлением государственной собственностью можно понимать систему определенных способов, форм и методов управления. Так, в некоторых учебных изданиях к ним относят: организационно-правовые и экономические основы управления, режим экономического состояния объектов государственной собственности, функции и структуру органов управления государственной собственностью, экономические методы управления (планирование и экономическое программирование), управление преобразованием форм и отношений собственности, способы управления использованием государственной собственности и др.
Под «управлением государственной собственностью» в узком смысле понимается «...порядок принятия решения компетентным государственным органом о движении, перераспределении и реализации объектов собственности. Например, в целях надлежащего управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, и организации более действенного контроля за эффективностью ее использования и сохранностью в п.1 постановления Правительства РФ от 05.01.95 № 14 установлено, что решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии недвижимого имущества, а также ценных бумаг, долей, паев и акций принимаются правительством РФ на основе совместного представления Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом и федерального органа исполнительной власти, на который в соответствии с законом возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления).
Целью данной статьи является обозначение некоторых проблемных правовых вопросов управления государственной собственностью на уровне субъекта Российской Федерации, а также попытка предложить некоторые варианты решения указанных проблем. При постановке правовых проблем необходимо определиться в терминологии управления государственной собственностью для целей данной статьи.
Базовым законодательным актом по вопросам собственности является Гражданский кодекс Российской Федерации, который в статье 209 раскрывает право собственности через триаду правомочий: владение, пользование и распоряжение, а также содержит возможность для собственника передать свое имущество в доверительное управление другому лицу, что не влечет перехода к последнему (доверительному управляющему) права собственности на данное имущество. Указанный институт доверительного управления является обязательственно-правовым, а не вещно-правовым, так как нормативной основой договора доверительного управления является право собственности.
Поэтому управление имуществом рассматривается только как одна из форм осуществления права собственности, а доверительное управление является способом осуществления собственником принадлежащих ему правомочий, одной из форм реализации правомочия распоряжения, но вовсе не установлением нового права собственности на имущество. Профессор Е. А. Суханов считает, что к центральным проблемам управления государственным имуществом следует отнести: остающуюся еще проблему распределения государственного имущества по конкретным собственникам с учетом их законных прав и интересов, а также... эффективную реализацию прав публичного собственника как акционера.
С юридической точки зрения институт права собственности в объективном смысле представляет собой комплексный (многоотраслевой) институт права, где наряду с гражданско-правовыми нормами также имеют место предписания конституционного и административно-правового характера, и даже некоторые уголовно-правовые правила. Термин «регион» используется в данной статье как синоним термина «субъект Российской Федерации». Это сделано по одной причине – показать основы правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации двух видов государственной собственности – федеральной собственности (собственности России) и государственной собственности субъекта Российской Федерации – правовую регламентацию их существования, взаимодействия и возможности воздействия со стороны государственных органов.
2. Государственное регулирование процессами управления федеральной и государственной собственностью субъекта в регионе должно иметь следующие правовые основы:
а) основы конституционного регулирования отношений в сфере государственной собственности;
б) организационно-правовой механизм управления государственной собственностью;
в) гражданско-правовые формы организации субъектов права государственной собственности, осуществление и реализации государственного имущества;
г) правовой ответственности за нарушение права государственной собственности, ответственности государственных органов и их должностных лиц за вред, причиненный другим субъектам права.
Последовательное и адекватное рассмотрение данных правовых форм регулирования должно строиться на понимании вопросов взаимопроникновения элементов публичного и частного, поскольку государственная собственность — это публичная собственность, а формы ее реализации подчиняются общему правилу о совершении гражданско-правовых сделок.
Толчком к практической реализации вопросов о разделении уровней управления государственной собственностью между Российской Федерацией и ее субъектами послужило нормативное закрепление в Законе РФ «О собственности» от 24.12.90 г., порядок формирования — в постановлении Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020—1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность» и дальнейшее оформление такого разделения в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ.
В дальнейшем нормативные акты федеральных органов касались общих вопросов и принципов регулирования государственной собственностью, и поскольку до сих пор отсутствует специальный Федеральный закон о порядке отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации, поэтому субъекты России в спешном порядке вынуждены были создавать региональное законодательство по управлению государственной собственностью.
Конституция РФ в п.1 «г» ст. 72 устанавливает, что разграничение государственной собственности является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. В рамках Конституции данное положение реализуется путем заключения двусторонних договоров и соглашений между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации.
Регулирование отношений собственности в договорной практике Федерации и ее субъектов в основном реализуется по следующим основным блокам:
– разграничение собственности Федерации и ее субъектов и проблемы управления двумя видами государственной собственности;
– трактовка и регулирование института общей собственности Федерации и ее субъектов;
– разграничение полномочий в сфере приватизации «производственного» и «непроизводительного» (социального) капитала;
– разграничение собственности, «собственнических» прав и ответственности в сфере природопользования.
Анализ существующих договоров и соглашений свидетельствует о том, что при принятии таких документов не всегда четко используются формулировки гражданского законодательства, а также принципов и презумпций, установленных в ст. 214 Гражданского кодекса РФ, например, все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности, предполагается федеральным. Некоторые документы пытаются формулировать свои определения гражданско-правового порядка, что не совсем корректно, поскольку Гражданское законодательство и правила поведения гражданско-правового порядка могут быть сформулированы только на федеральном уровне, а предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов могут быть только отношения в сфере разграничения государственной собственности.
Поэтому стороны такого соглашения должны определить:
— полномочия тех государственных органов, которые правомочны определять судьбу государственного имущества;
— разграничения полномочий в сфере управления объектами федеральной собственности, находящейся на территории региона (субъекта);
— правовой режим объектов государственной собственности (на момент подписания соглашения и на последующее время), в том числе с использованием института общей собственности;
— иные вопросы управления собственностью субъекта Федерации, если федеральным законодательством не определен порядок управления такими объектами.
В существующих договорах Федерации и ее субъектах не всегда имеют место специальные соглашения по разграничению государственной собственности либо имеются соглашения в области «экономики», «хозяйствования», либо имеются соглашения только по тем объектам, которые имеют значение для субъекта на момент подписания договора.