ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ПРОБЛЕМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

В. А. Лебедев,
зав. кафедрой теории государства и права ЧелГУ

К настоящему времени существенно изменился характер и объем правотворчества в Российской Федерации, выражающийся, в частности, в перераспределении правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в интересах прежде всего, последних, получающих большие возможности для участия в формировании правовой системы России.
Возрастание роли правотворчества субъектов Федерации обусловлено объективной тенденцией децентрализации российской государственности, утверждением в ней подлинно демократических начал. А это возможно лишь тогда, когда члены Федерации не только имеют широкие полномочия в сфере правотворчества, но и активно их используют.
Правотворчество субъектов Российской Федерации направлено, с одной стороны, на решение задач, стоящих перед Федерацией, а с другой — на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего региона.
Процесс правотворчества в субъектах Российской Федерации осуществляется в разных формах и проходит сложно, противоречиво.
Например, конституции республик в составе Российской Федерации не всегда четко определяют виды нормативных актов, принимаемых в них. Так, в Республике Коми орган законодательной власти «принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конституции Республики Коми), в Республике Бурятии — «принимает законы и постановления» (ст. 87 Конституции Республики Бурятия), в Республике Карелия — законы, постановления, заявления, обращения, декларации (ст. 54 Республики Карелия). В Псковской области законодательный (представительный) орган обычно принимает такие виды нормативно-правовых актов, как законы области, постановления, заявления, обращения, декларации (ст. 46 Устава), в Пермской области — законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений (ст. 29 Устава), и т. д.
Проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии и прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого правового акта. В связи с этим в ст. 48 Устава (Основного Закона) Оренбургской области записано, что закон не может быть принят без законопроекта и если до его принятия он не был передан в комитет или комиссию Законодательного собрания.
В п. 4 ст. 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях». В приведенной норме выражена важность и необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности.
Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен в основных законах: для государства — в Конституции Российской Федерации, для субъекта государства, например, Челябинской области, — в Уставе (Основном Законе) Челябинской области. Статья 67 Устава (Основного Закона) Челябинской области и ст. 49 Регламента Законодательного собрания Челябинской области предоставили право законодательной инициативы депутатам Законодательного собрания области, губернатору области, областному, арбитражному, уставному судам области, прокурору области, органам местного самоуправления.
Статья 76 Конституции Республики Коми устанавливает ограниченный, в сравнении с большинством республик в составе Российской Федерации, круг субъектов права законодательной инициативы. К нему относятся: депутаты Государственного Совета Республики Коми, местные представительные органы власти, Съезд народа коми и его исполнительный орган. Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды республик обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.
Процесс формирования правовых систем субъектов РФ должен опираться на научно обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Планирование законодательной деятельности в субъектах РФ должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов Федерации разграничения компетенции правотворческих органов. Очень важно, чтобы субъекты РФ не превышали своих законодательных полномочий и не планировали принятие актов по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации, или же дублирующих федеральные законы.
Правильно поступают те субъекты, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. Например, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по утвержденному плану (ст. 5). В ст. 11 Закона Тверской области о нормативных правовых актах также предусматривается, что разработка их проектов осуществляется на плановой основе.
Планированию работы по подготовке проектов законов и иных нормативных актов посвящена глава III Закона о нормативных актах Воронежской области. Аналогичные нормы содержатся в Законе Алтайского края «О правотворческой деятельности», Законе города Москвы «О законодательных актах города Москвы», Законе Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» и других актах субъектов РФ. Законом «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» установлены правила подготовки нормативно-правовых актов.
Вряд ли оправданным является имеющее место в некоторых субъектах РФ издание нормативных актов по мелким, узким проблемам. К тому же они нередко противоречат друг другу. К негативным явлениям относится и то, что положениям многих законов присуща декларативность, отсутствие механизма их реализации. Не всегда разрабатываются научные концепции важнейших законопроектов.
В нормативных актах редко встретишь примеры, свидетельствующие об использовании достижений смежных наук.
Некоторые субъекты РФ стремятся закрепить за собой полномочия, расширяющие их правовой статус, устанавливая приоритетность своих нормативно-правовых актов перед федеральными.
Нельзя согласиться с попытками некоторых субъектов применить практику ратификации федеральных законов законодательными органами субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Так, в ч. 9 ст. 60 Конституции Республики Ингушетия и п. 2 ст. 58 Конституции Республики Саха (Якутия) за парламентом закрепляется право ратифицировать федеральные законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению, что противоречит принципу верховенства федерального закона (ст. 4 Конституции РФ).
Имеет место приостановление действия актов федеральных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.
Например, в ч. 6 ст. 65 Конституции Республики Дагестан записано: «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории. Эти акты могут быть опротестованы в установленном законом порядке». Иначе говоря, республика сама определяет, противоречит или нет ее суверенным правам тот или иной федеральный закон.
Существенным недостатком правотворческой деятельности может быть названа малая ориентация законодателя на объективные закономерности регулируемых законом отношений. Это проявляется, как отмечает С. В. Поленина, в стремлении нормотворческих органов субъектов Федерации, исходя из субъективного фактора — желания максимально быстро перейти к рыночным отношениям, ограничиваться в принимаемых законах и подзаконных актах чисто рыночным правовым механизмом в сфере экономики и социальной жизни, не принимая в расчет монополизм производителей.
Контроль за ходом выполнения законов осуществляется слабо или носит формальный характер, что не способствует росту правотворческой и правоприменительной практики как в масштабах России, так и в ее субъектах. Низким уровнем характеризуется правосознание и правовая культура населения. В этом одна из причин неэффективности многих уже принятых законов.
К недостаткам правотворческой работы в субъектах Российской Федерации следует отнести:
— перегруженность планов правотворческой деятельности;
— поспешность в работе по подготовке новых законов;
— отсутствие тех или иных необходимых этапов работы (например, подготовки справок о действующей правовой регламентации, об опыте других субъектов, о зарубежном делопроизводстве, разработке научной концепции проекта, необходимых плановых выкладок и т. д.).
В целях гармонизации законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством необходимо осуществить целую систему мер. По мнению Ю. Тихомирова, нужно выделить:
а) четкое определение объема законодательного регулирования по линии субъектов РФ с учетом динамики общественных отношений;
б) активное и целенаправленное использование законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне (в том числе и совместно);
в) согласование программ законодательной деятельности;
г) одобрение Советом Федерации модельных законодательных актов для субъектов РФ — как «вслед» за федеральными законами, так и для их нормативной ориентации по предметам исключительной законодательной компетенции;
д) систематический обмен правовой информацией, проведение консультативных семинаров и т. п.
Необходимо разработать механизм, препятствующий субъектам Федерации принимать законы, противоречащие федеральному законодательству, а также законы, в которых содержались бы запреты на вторжение субъектов в компетенцию Федерации.
Необходимо существенно улучшить координацию законотворчества Российской Федерации и ее субъектов, осуществлять согласование планов и программ законодательной деятельности, взаимный обмен информацией о судьбе вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания законодательных инициатив, а также заключений на проекты федеральных законов, полнее использовать механизм согласования, предусмотренный ст. 85 Конституции РФ.
Несомненно, что эффективности правотворчества субъектов РФ способствовало бы принятие закона, предусматривающего механизм приведения законов и иных актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.