Законотворчество муниципальных
образований Челябинской области
(политологический аспект)

Н. М. Рязанов,
заместитель губернатора Челябинской области

22 сентября 1999 года Государственной думой принят закон «Об общих принцпах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором законодатель определил в общем виде, какой должна быть государственная власть в субъектах Российской Федерации. В связи с этим, поскольку у нас в области работа эта началась значительно раньше, возникла необходимость внесения изменений в наш Основной закон — Устав Челябинской области. Безусловно, за этим должны будут вноситься изменения в уставы городов и районов, а так как наш анализ основан на материалах уставов по состоянию на 1 января 1999 года, то некоторые выводы, конечно, будут уточнены.
В ряде основных нормативных правовых актов системы местного самоуправления (после общепризнанных норм и принципов международного права, федерального и регионального законодательства по вопросам организации местного самоуправления) Устав муниципального образования занимает совершенно особое место, так как выполняет базовые функции по практическому политико-правовому обеспечению самоуправления в жизнедеятельности местных сообществ. Как известно, Устав должен разрабатываться муниципальным образованием самостоятельно и приниматься в обязательном порядке, или непосредственно населением, или представительным органом местного самоуправления с последующей государственной регистрацией. Разработка проекта устава — это всегда некоторая проблема формирования комиссий специалистов, рабочих групп, которые бы объединили усилия профессионалов-юристов и демократической инициативы граждан, общественных объединений и организаций данного муниципального образования. Устав муниципального образования вступает в законную силу после его обнародования.
В соответствии с Федеральным законодательством и Законом Челябинской области в уставе муниципального образования должны быть указаны:
— состав и границы территории муниципального образования;
— содержание местного самоуправления, под которым понимают вопросы местного значения, составляющие предметы ведения муниципального образования;
— структура органов местного самоуправления;
— порядок формирования органов местного самоуправления;
— гарантии, порядок и формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, понимаемых как институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
— наименования выборных и других органов местного самоуправления, должностных лиц;
— полномочия представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления;
— сроки полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
— основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
— порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
— порядок выражения недоверия населением, отзыва или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
— статус, права, обязанности и гарантии депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
— организация муниципальной службы;
— финансово-экономическая основа осуществления местного самоуправления;
— порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
— организация национально-этнического взаимодействия коренных (аборигенных) народов и других социальных общностей этнических групп с учетом местных культурных традиций.
В вопросе принятия Устава муниципальным образованием очень важен аспект актуализации способа связи представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и степень их влияния на успехи, трудности или неудачи деятельности органов местного самоуправления. Мы полагаем, что постановка проблемы типологического описания уставов муниципальных образований в плоскости положительного, отрицательного или нейтрального влияния на практику решения вопросов местного значения в определенной степени новаторская, так как большинство исследований нормативных правовых актов в области организации и функционирования системы местного самоуправления, куда несомненно включаются и уставы муниципальных образований, имеют политико-правовую направленность, совершенно упуская из виду праксеологическую и прагматическую сторону проблемы. Типология нами трактуется как метод описания уставов, наиболее характерных в выражении тех или иных признаков или свойств, полученных в результате их классификации, которая (классификация) означает здесь разделение всех уставов на группы, обладающие или не обладающие интересующим исследование свойством. Типология и классификация уставов муниципальных образований Челябинской области была выполнена на основе изучения тридцати восьми уставов муниципальных образований, а это 70% верхнего уровня муниципальных образований области, не считая, разумеется, сельсоветы и поссоветы муниципальных образований деревень, сел, хуторов, рабочих и дачных поселков. Мысль о необходимости и полезности типологического анализа уставов, наряду с «инструментально-практическим» смыслом устава вообще, подкреплялась нормой федерального законодательства в том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 14, п. 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.). Логично предположить наличие рационального выбора структуры органов местного самоуправления и соответствие выбранной структуры органов компетенции местного самоуправления. Понятие структуры органов местного самоуправления следует определять через способ связи органов и элементов местного самоуправления. Структура не равнозначна простой совокупности отношений и связей органов в системе местного самоуправления, так как возможны различные варианты их отношений. Население муниципального образования самостоятельно определяет отношения главы муниципального образования, представительных и исполнительных органов; отношения представительных и исполнительных органов; способ участия Главы муниципального образования в работе представительного органа местного самоуправления.
В составлении типологии использовалась классификация по пяти основаниям:
— способ избрания главы муниципального образования («Глава муниципального образования избирается всем населением» или «Глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа местного самоуправления»);
— способ организации власти («Администрация осуществляет исполнительно-распорядительные функции, оставаясь частью представительного органа власти» или «Администрация предметно, функционально и организационно обособлена»);
— место Главы в системе органов местного самоуправления («Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию» или «Глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления» или «Глава муниципального образования возглавляет и местную администрацию, и представительный орган местного самоуправления»);
— отношение Главы муниципального образования к работе представительного органа местного самоуправления («Участвует в работе представительного органа с правом решающего голоса» или «Не принимает участия в работе представительного органа местной власти и только руководит местной администрацией»);
— отношение Главы муниципального образования к деятельности местной администрации («Глава муниципального образования лично руководит администрацией» или «Глава муниципального образования не участвует в работе администрации»).
Концепция административно-территориального деления области имеет некоторую особенность применения: каждое муниципальное образование — это административно-территориальная единица. И наоборот, организация новых административно-территориальных единиц влечет автоматически создание новых муниципальных образований. Иерархия АТ-единиц в пределах и границах региона (Челябинской области) совпадает с многоуровневой структурой муниципальных образований области. Последнее можно считать особенностью региональной модели самоуправления и организации муниципальных образований на Южном Урале. Ныне Челябинская область имеет 54 муниципальных образования в 24 районах, 23 городах областного значения и 7 городах районного значения, если не учитывать здесь систему муниципальных образований на уровне села, деревни, поселка (рабочего и дачного). Тридцать восемь уставов муниципальных образований верхнего уровня из пятидесяти четырех составляют чуть больше 70% их общего числа, что делает корректной экстраполяцию индуктивного обобщения на весь массив.
По способу избрания Главы муниципального образования уставы всех тридцати восьми муниципальных образований области в разделе «Глава муниципального образования» содержат определение — кто выбирает (это «граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования» или «население муниципального образования») и на основе какого избирательного права. В Челябинской области все главы муниципальных образований избираются населением. Избираемость главы населением муниципального образования и, с другой стороны, ответственность главы перед населением непосредственно и представительным органом местной власти — новые свойства выборных должностных лиц и местных администраций, по сравнению с исполнительными комитетами прежних местных Советов. Уставы муниципальных образований предельно точно отражают единство народного представительства и суверенности власти народа в России как источник развития общества и человека. Уставы муниципальных образований, которые нами были взяты для исследования, принадлежат следующим административно-территориальным единицам: Верхнеуральский район, Красноармейский район, Чебаркульский район, город Аша и Ашинский район, Кусинский район, Сосновский район, Аргаяшский район, Кизильский район, Варненский район, Троицкий район, Увельский район, Еткульский район, Кунашакский район, Чесменский район, Уйский район, Агаповский район, Нагайбакский район, Октябрьский район, Нязепетровский район, город Челябинск, город Златоуст, город Карталы, город Еманжелинск, город Кыштым, город Касли, город Верхний Уфалей, город Коркино, город Южноуральск, город Миасс, город Троицк, город Карабаш, город Чебаркуль, город Катав-Ивановск, город Магнитогорск, город Пласт, город Снежинcк, город Трехгорный (ЗАТО), поселок Локомотивный (ЗАТО).
По способу организации муниципальной власти все уставы предусматривают функциональное и предметное разделение полномочий и обособление исполнительных органов местного самоуправления в лице местных администраций и представительных органов, которые обозначаются в уставах как Советы депутатов или Собрания депутатов и особое в Челябинске — городская Дума. Организационное же закрепление принципа разделения властей не всегда четкое, так как лишь в уставах 19 муниципальных образований предусмотрен пункт создания аппарата для правового, материально-технического и организационного обеспечения работы представительного органа местного самоуправления. Таким образом, ровно половина муниципальных образований записывает в своих уставах организационное обособление аппарата местной администрации от местных представительных органов формулировкой, предусматривающей создание аппарата для Совета депутатов, Собрания депутатов или городской Думы депутатов (г. Челябинск). В состав девятнадцати муниципальных образований, органы местного самоуправления которых разделены, согласно их Уставам, организацией собственного независимого аппарата обеспечения деятельности представительного органа местного самоуправления, входят: г.Челябинск и его городская Дума, Верхнеуральский район (районный Совет депутатов), город Карталы (городской Совет депутатов), Чебаркульский район (районный Совет депутатов), Кусинский район (районное Собрание депутатов), г. Аша и Ашинский район (районный Совет депутатов), Кизильский район (районный Совет депутатов), Троицкий район (районный Совет депутатов), Нагайбакский район (районный Совет депутатов), г. Магнитогорск (городское Собрание депутатов), г. Пласт (городское Собрание депутатов), Варненский район (районный Совет депутатов), Еткульский район (районный Совет депутатов), г. Верхний Уфалей (городское Собрание депутатов), Агаповский район (районный Совет депутатов), пос. Локомотивный (ЗАТО) (поселковый Совет депутатов), Уйский район (районный Совет депутатов), г. Карабаш (городское Собрание депутатов). Как правило, работой аппарата представительного органа местного самоуправления руководит заместитель председателя Собрания или Совета, который избирается из числа депутатов, хотя сам Председатель может совмещать свои функции с руководством местной администрацией муниципального образования.
Классификация уставов муниципальных образований по месту главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления дает следующую картину. Уставы муниципальных образований областных городов: Пласт, Чебаркуль, Троицк, Челябинск, Касли, Еманжелинск, Верхний Уфалей, Коркино, Южноуральск — и районов: Чесменский, Агаповский, Кунашакский, Увельский, Аргаяшский, Кизильский — предусматривают, что всенародно избранный глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и местную администрацию. Ни один устав из рассмотренных нами не предполагает наделять главу только функциями председателя представительного органа и исключить из его ведения руководство местной администрацией. Данная ситуация вполне объяснима уже потому, что во всех уставах глава представляет муниципальное образование в целом, наделяется полномочиями главного должностного лица муниципального образования. Отсюда, по логике совмещения функций репрезентации суверенной воли населения местного сообщества и распорядительных полномочий главы, следует возможность возглавлять одновременно и представительный, и исполнительный органы местного самоуправления. В Уставе Магнитогорска фактически исключение составляет глава г. Магнитогорска. По определениям статуса и полномочий глава города представляет, определяет и т. п. функции городского местного самоуправления, но руководит и управляет городской администрацией — управляющий. Глава города Магнитогорска осуществляет весьма общее руководство администрацией местного самоуправления, но не возглавляет городского Собрания депутатов, а занимает определенное место между администрацией города и городским Собранием (что очень похоже на президентские функции в системе разделения властей некоторых демократических республик). Итак, в пятнадцати муниципальных образованиях, согласно их уставу, система местного самоуправления предполагает для Главы муниципального образования одновременное руководство и местной администрацией, и представительным Советом депутатов или Собранием. Глава Магнитогорска занимает особое место, так как не возглавляет ни представительный, ни исполнительный органы местной власти, а представляет муниципальное образование в единстве его субъектных качеств (и хочется добавить здесь: «как президент»). В двадцати двух муниципальных образованиях выбирается глава, который только возглавляет и руководит местной администрацией. Из них города: Катав-Ивановск, Карабаш, Миасс, Златоуст, Аша, Кыштым, Снежинск, Трехгорный, поселок Локомотивный (ЗАТО) — и районы: Нязепетровский, Октябрьский, Нагайбакский, Уйский, Верхнеуральский, Еткульский, Троицкий, Варненский, Сосновский, Кусинский, Ашинский, Чебаркульский, Красноармейский.
Почти все главы муниципальных образований, если руководствоваться правовой нормой их уставов, участвуют в работе местных представительных органов в качестве членов городских, районных Собраний, Советов депутатов и Челябинской городской Думы с правом решающего голоса. Это лишь подкрепляет их статус выборных должностных лиц местного самоуправления, которые наряду с депутатами (выборные представители населения) реализуют право местного сообщества на самоуправление. В двух уставах муниципальных образований — Нагайбакского и Сосновского районов — просто не оговорено право решающего голоса главы муниципального образования в делах местных Советов депутатов, а устав Трехгорного (ЗАТО) запрещает городскому Главе всякое участие в работе городского Совета и дает ему полномочия только для административного руководства муниципальным образованием. Таким образом, подавляющее большинство уставов муниципальных образований Челябинской области наделяют Главу правом решающего голоса в случае его участия в работе Совета или Собрания депутатов.
Анализ отношения главы муниципального образования к местной администрации показывает, что практически все главы лично руководят управлениями, отделами и аппаратом местных администраций, которые, как следует из предыдущего, оформились в органы самоуправления местных сообществ с исполнительно-распорядительными полномочиями. Глава города Магнитогорска не участвует в работе местной администрации, и его функции выполняет управляющий. Управляющий делами городской администрации имеет свои полномочия, выделенные среди полномочий Главы Магнитогорска, а также участвует в заседаниях городского Собрания с правом совещательного голоса. Здесь отметим тенденцию усиления влияния исполнительных органов местного самоуправления на другие элементы системы местного самоуправления и интересное с практической точки зрения стремление муниципальной власти к консолидации в рамках разделения властей по предметам ведения, полномочиям и организационно. Интерес вызывает способ представительства исполнительной власти города и его районов в городском Собрании депутатов, где Глава города имеет право решающего голоса, а управляющий — право совещательного голоса в составе Собрания. В свою очередь, при управляющих администрациями районов на правах совещательного органа работают муниципальные Советы, которые создаются из депутатов, избранных в городское Собрание от данного района, представителей территориального общественного самоуправления и общественных организаций.
Обобщение результатов классификации уставов муниципальных образований Челябинской области по предложенным пяти основаниям позволяет сформулировать определенное типологическое описание характерного для области устава муниципального образования, в котором предлагается следующая структура отношений главы муниципального образования, местной администрации и представительного органа местного самоуправления. Это будет устав муниципального образования, глава которого выбирается населением, администрация местного самоуправления функционально, предметно и организационно обособлена в системе муниципальной власти, администрацию возглавляет глава муниципального образования, в основном не совмещая функций председателя представительного органа, имеет право решающего голоса и входит в состав Собрания или Совета, лично руководит местной администрацией.
Высокая эффективность деятельности местного самоуправления зависит в основном от усилий самоорганизации местного сообщества в этом направлении. Правовой основой этих усилий является устав муниципального образования, так как в отличие от других локальных нормативных правовых актов устав определяет устройство, права и обязанности муниципального образования, воспроизводит все принципиальные положения федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, которые касаются местного самоуправления, детализирует и конкретизирует все то, что иногда образно называют «местной конституцией», поскольку все иные акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, не могут противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования.
Процесс развития местного самоуправления на Южном Урале условно делится на два этапа: становление и эволюция. На стадии становления (1996—1997 гг.) система местного самоуправления формирует органы муниципальной власти и принимает устав — основной для местного сообщества политико-правовой акт. Этап становления для муниципального образования и местного самоуправления Челябинской области в основном завершен образованием соответствующих органов местного самоуправления и принятием устава муниципальных образований. В настоящее время для муниципальной власти наступил этап эволюции, то есть сравнительно спокойный период практической работы на местах. Несколько лет деятельности местного самоуправления не выявили пока несомненных результатов применения той или иной стратегии муниципального управления и самоуправления, зависимой не в последнюю очередь от структуры органов местного самоуправления, но эти годы способствуют всестороннему применению к опыту местного самоуправления критерия практики. Если применить его к пониманию структуры органов местного самоуправления, отраженному в уставах муниципальных образований, то обнаруживается тенденция опосредствовать механизм местного управления и самоуправления принципом разделения властей в полномочиях, организации и т. д. Но в противовес этой тенденции существует и другое, не менее четкое стремление населения крупных городов и районов области не обособлять функции и организацию власти, а консолидировать ее, поддерживая в общем виде разделение полномочий представительных и исполнительных учреждений на местах. В полном объеме применить критерий практики к определению правильности и эффективности той или иной структуры органов местного самоуправления возможно лишь тогда, когда сама практика самоуправления получит всестороннее развитие. Сейчас многое зависит от успеха политики местного самоуправления в области муниципальной собственности, бюджетных и межбюджетных отношений, государственных социальных стандартов (нормативов), привлечения инвестиций, экологической безопасности и экологического мониторинга территорий. Собственно типологический анализ в плане сравнения уставов муниципальных образований Челябинской области служит основанием перехода к фундаментальным исследованиям уже самих муниципальных образований во всем многообразии их жизнедеятельности.