О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ СТАНОВЛЕНИЯ
И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А. С. Саломаткин,
первый заместитель председателя Законодательного собрания
Челябинской области, доктор юридических наук, профессор

Среди множества причин, сдерживающих становление и совершенствование законодательного процесса в субъектах Федерации, можно указать на известную неопределенность в политике федерального центра, отсутствие с его стороны четкой и выверенной стратегии вывода страны из всеобщего кризиса, непонимание роли федерализма и местного самоуправления в развитии Россиского государства.
Сегодня в существенной корректировке нуждается один из принципов построения федерации, касающейся предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Полагаю, что статья 72 Конституции РФ не создает основы для эффективного механизма по предметам совместного ведения. В федеральном законодательстве допускается много ошибок, которые вызывают соответствующую реакцию у субъектов Федерации. Порой законодательные акты Федерации, принимаемые по статье 72 Конституции РФ, явно не оставляют поля для маневра субъектам Федерации. К примеру, излишняя детализация имеется в законах об образовании, о культуре, о недрах и др. В них даже прописывается подробная компетенция местного самоуправления.
Возможность реального участия субъектов федерации в федеральном законодательном процессе могла бы способствовать отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влиять на совершенствование регионального законодательства. Полагаю, что реализация права законодательной инициативы согласно Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов федерации возможна по любым вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации либо совместному ведению федерации и ее субъектов.
Сегодня необходимо четко определиться в вопросах с финансами, которые могли бы предоставить определенную самостоятельность субъектам Федерации. Но о какой самостоятельности субъекта Федерации по вопросам своего ведения можно говорить, если каждый год меняются правила в законе о бюджете и как следствие нет возможности планировать что-либо в субъекте Федерации. Поэтому вопросом номер один в правовом регулировании остается принятие законов о межбюджетных отношениях, чтобы субъекты Федерации знали на 5 лет и более все свои нормативы и работали, зная, что изменений не будет. А если и будут, то у субъектов Федерации должна быть соответствующая нормативная база для защиты. Строить межбюджетные отношения нужно так, чтобы источники, дающие реальные доходы, подпитывали бюджеты всех уровней. Каждый из уровней бюджетной системы должен иметь самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. Сегодня субъектам Федерации также следует больше предоставить независимости и в сфере использования природных ресурсов.
Известно, что законодательная функция в субъектах Федерации должна осуществляться в соответствии со статьями 72 и 73 Конституции РФ. Федеральный законодатель работает крайне медленно и некачественно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому законодательство Челябинской области по данным предметам ведения носит часто опережающий характер, однако из-за приоритета федеральных законов в этой сфере законодательство субъектов характеризуется временным ограничением и его рано или поздно приходится приводить в соответствие.
Думается, что Федеральному собранию целесообразно при составлении перспективного плана законопроектных работ предусматривать по согласованию с субъектами Федерации передачу им права самостоятельно регулировать те или иные предметы ведения на длительный период. Поэтому в стране необходимо создать единую скоординированную с субъектами Федерации государственную программу законопроектных работ. Такая координация нужна для повышения эффективности правового регулирования, укрепления правовой системы страны. Законодательство страны должно представлять собой прочную «юридическую ткань», состоящую из взаимоувязанных общей стратегией развития государства нормативно-правовых актов.
Законодательное собрание Челябинской области еще не нашло выверенной сферы собственного законодательствования. В реальной практике это наблюдается либо присвоением себе в одностороннем порядке полномочий по статье 72 Конституции РФ, либо откровенным вторжением в пределы действия статьи 71 Конституции РФ, либо простым дублированием в своих нормативных правовых актах положений федерального законодательства.
Необходимо подчеркнуть, что бессистемность и хаотичность развития федерального законодательства передается и на региональный уровень, поэтому нетрудно заметить противоречия и несогласованность внутри юридической системы. Планы законотворческих работ Законодательного собрания перегружены и явно превышают «пропускную» способность депутатского корпуса. Многие из 200—300 предложений вполне могли быть рассмотрены и губернатором области.
Не изжит и такой свойственный правотворчеству недостаток, как издание правовых актов по мелким, узким проблемам, что приводит к неоправданной множественности действующих правовых норм, дублированию различных аспектов проблемы, а также декларативности и т. д. В некоторых законах области пока не удается отразить четкий механизм реализации — меры ответственности, поощрения, организационно-управленческие и материально-финансовые меры и др.
Серьезная проблема — повышение законодательной техники. Не секрет, что не всякий юрист способен профессионально изготовлять «юридическую материю», создавать юридические формулы. То есть речь идет о повышении квалификации «технологов» законопроектной работы. Думается, что в этом вопросе свою организационную роль могло бы сыграть и Министерство юстиции РФ. Кроме этого очень перспективное направление для органов юстиции — подготовка модельных законодательных актов для субъектов Федерации.
Как показывают наблюдения автора, успех в законодательной деятельности субъектов Федерации во многом зависит от эффективности работы аппарата законодательного (представительного) органа. Имеющая место некомпетентность, амбициозность части депутатского корпуса и представителей исполнительной власти в некоторых субъектах Федерации становится серьезной проблемой в становлении регионального законодательства. Думается, что полезным по данному вопросу было бы наличие модельного закона об аппарате законодательного (представительного) органа. Сегодня каждый субъект Федерации практически «выживает» самостоятельно, и во многом решение вопроса о количестве специалистов в аппарате зависит от «любезности» главы исполнительной власти либо от настроения депутатского корпуса. Это положение нельзя назвать нормальным и его необходимо исправлять.
Особенностью действующей Конституции РФ является то, что она, имея немало статей, обращенных к федеральным государственным органам, практически не касается организации государственной власти в субъектах Федерации.
Более того, в Конституции РФ употребляется различная терминология в отношении органов законодательной власти субъектов Федерации. В части 2 статьи 66, в статье 104 и статье 134 они именуются «законодательными (представительными) органами». Однако в части 3 статьи 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», а в статье 77, в части 2 статьи 95 и части 2 статьи 97— «представительный орган государственной власти». И, наконец, в статьях 125 и 136 используется термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». К сожалению, такое разночтение можно наблюдать и в других федеральных законах и региональных нормативно-правовых актах. Приведение перечисленных наименований к единому термину диктуется не только научно-теоретическими, но и практическими потребностями.
Продолжающиеся рассуждения политиков, ученых и граждан о «восстановлении вертикали власти» и об «эффективности законодательствования» требуют не только переосмысления конституционного принципа разделения властей, но и потребуют внесения определенных корректив в региональное законодательство. Поддержанная Конституционным судом модель формирования органов государственной власти в субъектах Федерации по образцу федерального уровня вызывает у автора серьезные возражения. Специфика российского федерализма, разностатусность субъектов Федерации настоятельно требует предоставления субъектам Федерации самостоятельно устанавливать порядок формирования и формулу взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Необходимость такого подхода диктуется и мировой практикой. «Четкой» схемы внедрения принципа разделения властей нет ни в Германии, ни в США, ни в Канаде и др. Убежден, что участие в деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления не только возможно, но и целесообразно.
В свою очередь имеющееся отступление от принципа разделения властей на федеральном уровне при формировании Совета Федерации Федерального собрания РФ считаю недопустимым. Участие руководителей исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации в работе Совета Федерации, строго говоря, нельзя назвать конституционным и правильным. Парламент должен быть постоянно работающим законодательным органом, и члены Совета Федерации должны определяться в соответствии с законом субъекта Федерации.
В апреле 1998 года ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.). Региональные и федеральный законодатели обязаны привести в соответствие свое законодательство о местном самоуправление с содержанием Хартии. Во-первых, Хартия не предусматривает отделения самоуправления от системы государственной власти. Во-вторых, за органами местного самоуправления может быть установлен контроль вышестоящими органами власти. В-третьих, Хартия подчеркивает, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Причем эти представительные органы могут иметь подотчетные им исполнительные органы.
Полагаю, что положения статей 2, 6, 8, 14—18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующие положения региональных законов должны быть, согласно статье 15 Конституции РФ, приведены в соответствии с Хартией. В связи с этим также возникает вопрос о правомерности статьи 12 Конституции РФ, предусматривающей запись о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Полагаю, что федеральный законодатель, выводя местное самоуправление за пределы единой исполнительной власти, фактически придал местному самоуправлению общественный характер, а не властный, как декларируется в действующем законодательстве. Жизнь еще раз подтвердила, что крупные городские, сельские поселения и иные территории не могут управляться вне системы государственного управления, без создания необходимой финансовой и экономической базы самоуправления.
Федеральный конституционный закон о судебной системе придал легитимность конституционному контролю в субъектах Российской Федерации. Закрепление в статье 27 данного закона компетенции конституционных (уставных) судов находится в пределах общей компетенции субъектов Федерации. Полагаю, что указанная компетенция не является исчерпывающей. Субъекты Федерации могут расширить полномочия конституционных (уставных) судов в целях обеспечения верховенства конституции (устава), прав и свобод граждан, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Главное, чтобы эти полномочия не конкурировали с полномочиями Конституционного суда РФ.
Имеющиеся противоречия в подходах Верховного суда РФ и Конституционного суда РФ по вопросам применения отдельных положений Конституции РФ, а также пробелы в ГПК РФ приводят к тому, что суды общей юрисдикции, функционирующие в субъектах Федерации, практически игнорируют конституционные (уставные) суды и рассматривают подведомственные им дела. Считаю необходимым принятие специального федерального закона о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, в котором четко определить их правовой статус, установить отношения этих судов с федеральным Конституционным судом, а также определить ответственность за неисполнение принятых ими решений. Сегодня в этом вопросе много самодеятельности и ошибок.