О журнале
Архив журналов
Обзоры
Законы
Постановления
Детектив
 

О взаимодействии законодательной
и исполнительной ветвей власти
по упорядочению правового пространства
и укреплению основ конституционного строя
Российской Федерации

Э. Н. Ренов,
первый заместитель министра юстиции РФ,
государственный советник юстиции 1-го класса, профессор

В настоящее время одной из актуальных проблем является обеспечение конституционной безопасности, включающей в себя состояние защищенности конституционного строя России, ее суверенитета, территориальной целостности, стабильности системы государственной власти и ее институтов, единства правового пространства, равноправия и многообразия субъектов Российской Федерации.
Происходящие в жизни общества перемены радикально изменили значение и роль конституционного законодательства в регулировании общественных отношений. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года явилось основой для формирования российской государственности, создания новой системы законодательства как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
За последние годы законодательство Российской Федерации существенно обновилось. Принято более 1000 законодательных актов Российской Федерации, которые постепенно занимают ведущее положение в правовом регулировании общественных отношений.
Активно развивается законодательство субъектов Российской Федерации. В настоящее время все субъекты Российской Федерации приняли свои основные законы (за исключением Владимирской области), идет процесс дальнейшего развития и совершенствования их законодательства.
Одним из наиболее опасных факторов, разрушающих единое правовое пространство на территории Российской Федерации, является принятие субъектами Российской Федерации актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В связи с этим крайне остро стоит вопрос об упорядочении и формировании единого правового пространства на территории Российской Федерации, обеспечении соблюдения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Эти проблемы существуют во всех государствах мира, особенно они актуальны для государств с федеративным устройством. Они существенны и для Российской Федерации, поскольку в ней еще не до конца сложилось единое правовое пространство, не устоялась единая система государственной власти, еще не достигнуто достаточно четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации для разрешения возникающих разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры, вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом.
В решении задачи обеспечения единства правового пространства особая роль принадлежит Министерству юстиции Российской Федерации, которое является единственным государственным органом, проводящим официальную юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральному законодательству.
В Минюст России с 1995 года поступило на экспертизу более 90 тысяч актов субъектов Российской Федерации, в том числе около 46 тысяч актов нормативного правового характера. Анализ правотворчества субъектов Российской Федерации, проводимый Минюстом России на основе поступающих на экспертизу актов, свидетельствует о том, что около 20% принимаемых ими нормативных правовых актов противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Обобщение результатов проводимой Минюстом России юридической экспертизы позволяет выделить наиболее типичные нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Их можно условно объединить в несколько групп:
Первая группа — нарушения в сфере прав и свобод человека и гражданина.
К числу таких нарушений относятся ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, избирательных прав граждан Российской Федерации и др. Достаточно типичными нарушениями являются: введение ценза оседлости, возрастного ценза, ценза гражданства соответствующей республики в составе Российской Федерации, языкового ценза как оснований для приобретения пассивного избирательного права, изменение порядка создания и деятельности избирательных комиссий, сроков и порядка проведения выборов и подсчета голосов.
Вторая группа — нарушения в сфере государственного устройства Российской Федерации.
В числе таких нарушений — отступление от принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, нарушение конституционных основ федеративных отношений, принципа равноправия народов, установление иного порядка создания и деятельности судов и прокуратуры, регулирование вопросов судоустройства.
Так, в частности, конституции отдельных республик определяют их статус как суверенных государств, закрепляют права на самостоятельное определение своего конституционно-правового статуса, устанавливают порядок их выхода из состава Российской Федерации или запрета на такой выход, устанавливают преимущества населения соответствующей территории в реализации отдельных.
Третья группа — нарушения в области разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Конституция Российской Федерации и Федеративный договор создали предпосылки для правовой реформы и реализации принципов федерализма. Однако до сих пор не сформирована необходимая законодательная база для регулирования федеративных отношений, отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Пробелы и несовершенство федерального законодательства приводят к тому, что нередко субъекты Российской Федерации принимают акты по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. В частности, некоторыми актами субъектов Российской Федерации устанавливаются: право приостанавливать на территории соответствующего субъекта Российской Федерации полностью или частично федеральные акты, определять сферу действия федеральных законов; осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; заключать и ратифицировать международные договоры, представлять соответствующий субъект в международных отношениях; вводить чрезвычайное положение; управлять федеральной собственностью и др.
Неопределенность механизма взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий по предметам совместного ведения вызывает большие сложности при выделении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нарушения федерального законодательства в сфере совместного ведения. Это обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации лишь определяет предметы совместного ведения, однако не разграничивает полномочия каждой из сторон.
Четвертая группа — нарушения единства экономического пространства.
Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показал изменения в тенденциях их нормотворчества. Так, в последнее время значительно увеличилось количество актов, предметом регулирования которых являются гражданско-правовые, финансовые и бюджетные отношения.
В связи с этим среди нарушений единства правового пространства в сфере экономики, которые фактически посягают на экономическую безопасность Российской Федерации, можно выделить следующие: нарушения в области лицензирования определенных видов деятельности, регулирования торговли алкогольной продукцией, цен на продовольственные товары, вопросов управления собственностью и деятельности отдельных юридических лиц, а также ограничения свободы перемещения товаров (в первую очередь продовольственных) и другие.
Выделение данных видов нарушений Конституции и законодательства Российской Федерации не утратило свою актуальность. Практика деятельности Минюста России показывает, что не все субъекты Российской Федерации устранили указанные выше нарушения.
Нередко субъекты Российской Федерации вынуждены идти на нарушение федерального законодательства в связи с несовершенством последнего. Вместе с тем данная практика в рамках правового государства является недопустимой, поскольку у субъектов есть реальные возможности влиять на развитие федерального законодательства. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы (статьи 104, 134 Конституции Российской Федерации). Главы исполнительной власти и руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно влияют на содержание и принятие федеральных законов, являясь членами Совета Федерации. Законодательные (представительные) органы и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют право вносить в правительство Российской Федерации предложения по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведется Российской Федерации и ее субъектов, которые подлежат обязательному рассмотрению (статья 43 Федерального конституционного закона «О правительстве Российской Федерации).
Проведенный анализ практики реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы показал, что половина внесенных законопроектов посвящена вопросам ведения Российской Федерации. Вторая часть законопроектов посвящена вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
По состоянию на 1 июля 1999 года в Государственную думу внесено законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации 263 законодательных акта.
Указанные данные свидетельствуют о возрастающей активности субъектов Российской Федерации по совершенствованию федерального законодательства. К наиболее активным субъектам права законодательной инициативы относятся: законодательные (представительные) органы Алтайского края, Волгоградской, Сахалинской, Воронежской, Саратовской, Московской и других областей.
Вместе с тем более 80% субъектов Российской Федерации вообще не используют свое право законодательной инициативы. Полагаем, что более активное использование субъектами права законодательной инициативы могло бы способствовать формированию единого правового пространства на территории Российской Федерации, более эффективному совершенствованию федерального законодательства.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года № 954, которым утверждено положение о Минюсте России, одной из основных функций Министерства юстиции Российской Федерации является проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В этих целях Минюст России налаживает активное взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более чем по 2400 нормативным правовым актам, принятым субъектами Российской Федерации, были составлены и направлены заключения о несоответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам для принятия мер по устранению выявленных нарушений. На основе заключений Минюста России в ряд нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации были внесены соответствующие изменения, в частности, в Конституцию Карачаево-Черкесской республики, в Степное Уложение Республики Калмыкия.
Кроме того, Минюстом России в отдельных случаях проводится предварительная юридическая экспертиза актов субъектов Российской Федерации, что способствует снижению процента нарушений федерального законодательства.
Вместе с тем органы государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации недооценивают значимость работы по проведению Минюстом России юридической экспертизы принимаемых ими нормативных правовых актов.
Так, в частности, практически не поступают на проведение юридической экспертизы акты из 20 субъектов Российской Федерации (республик Башкортостан и Татарстан, Московской, Новгородской, Смоленской, Челябинской областей, Агинского Бурятского автономного округа и других).
Наряду с этим в полном объеме на проведение юридической экспертизы поступают акты из Амурской, Липецкой, Воронежской, Тверской, Брянской областей, республик Саха (Якутия) и Чувашия, Хабаровского края.
Проведенный анализ, в части несоответствия актов субъектов Федерации федеральному законодательству, показал, что требуется разработка механизма с соответствующими мерами принуждения, которые бы обеспечивали единство правового пространства на всей территории страны.
В этих целях считаем необходимым:
1. Определить Минюст России в качестве единого государственного органа, который был бы уполномочен осуществлять контроль за соответствием актов субъектов Российской Федерации Конституции и федеральным законам, принимать необходимые меры для восстановления единого правового пространства и отвечать за состояние этой работы.
В настоящее время юридическая экспертиза актов субъектов Российской Федерации осуществляется Минюстом России, а правом на процессуальное реагирование для отмены таких актов обладают органы прокуратуры.
Эти вопросы должны быть решены также с принятием Федерального закона «Об органах юстиции Российской Федерации», который разрабатывается в Минюсте России при поддержке председателя правительства Российской Федерации В. В. Путина.
2. Принять указ Президента Российской Федерации, который бы определял механизм устранения разногласий с субъектами Российской Федерации путем проведения согласительных процедур, устанавливал порядок работы и состав согласительной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с несоответствием актов субъектов федеральному законодательству.
3. Разработать механизм реализации постановлений Конституционного суда Российской Федерации путем внесения соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» и другие федеральные законы, регулирующие вопросы ответственности за неисполнение решений судов.
4. Активно использовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации и институт региональных коллегий при них для организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, в обеспечении единства правового пространства.
Со своей стороны Министерство юстиции готово к конструктивному сотрудничеству с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Министерство юстиции и его система органов юстиции являются важным инструментом в укреплении конституционного порядка и создании единого правового пространства в Российской Федерации. В этой связи крайне актуальным становится задача активизации работы органов юстиции в субъектах Российской Федерации, которые в соответствии с положением о Минюсте России входят в систему Министерства юстиции и являются его территориальными органами.
В настоящее время Минюстом России перед территориальными органами юстиции ставится задача по обеспечению единого правового пространства. Территориальные органы юстиции должны активно участвовать в нормотворчестве, проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации, участвовать в их подготовке. Такой порядок их деятельности значительно сократит количество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Понимая значимость поднятых сегодня проблем, Минюстом России принято решение провести в ближайшее время региональные совещания руководителей органов юстиции субъектов Российской Федерации, на которые приглашаются руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В ходе их проведения мы надеемся совместно с вами глубже проработать проблемы формирования единого правового пространства в Российской Федерации и выработать детальный механизм его обеспечения.
В заключение необходимо отметить, что решение проблемы единства правового пространства и укрепления основ конституционного строя Российской Федерации — это обеспечение единства нашего государства и эффективности системы государственной власти в России.

Предыдущая страницаВверхНа главную Copyright © MaZaY