Особая роль прокуратуры

Ю. И. Скуратов,
д.ю.н., профессор

Прокуратура должна занимать особое место среди правоохранительных структур. Именно на это направлена реформа прокуратуры. Цель реформы: повышение роли прокуратуры, определение ее места среди других государственных органов. О перспективах дальнейшего реформирования мы попросили рассказать Скуратова Ю. И.
— Каково ваше видение дальнейшего развития прокуратуры? Есть ли для этого в теперешней политической обстановке какие-то предпосылки?
— В настоящее время прокуратура стала мощным инструментом в текущей политике. В условиях невысокого уровня правовой культуры в стране и преступности, захлестнувшей высшие эшелоны власти, прокуратура стала точкой соприкосновения многих политических интересов, объектом острой политической борьбы. Власть четко осознает значимость прокуратуры, поэтому власть все свои усилия направила на то, чтобы сделать прокуратуру управляемой и послушной себе. Надо сказать, что делается это весьма успешно: взято под контроль руководство генеральной прокуратуры, оно четко следует политической линии, указанной Кремлем. Прокуратура уже не устраивает власть имущих как инструмент, как структура независимой уголовной юстиции, поэтому сейчас, воспользовавшись ошибками прокуратуры по делу Гусинского (а ошибки действительно были), они разрабатывают линию, направленную на резкое снижение роли прокуратуры и вытеснение ее на задворки правовой политики. Это выражается в предложении передать прокуратуру в состав Министерства юстиции, либо передать ее надзорные функции Министерству юстиции. Это было бы губительно как для уголовной юстиции, так и для правовой политики нашей страны. Прокуратура в России всегда была независимым механизмом правоохранительной деятельности. Эту независимость нужно поддерживать и укреплять, нужно переводить ее из плоскости закона в конкретную ситуацию. Если расследовать дела о коррупции будут органы, подчиненные исполнительной власти, то это не приведет к должному результату, так как власть никогда не даст себя в обиду. Предложение передать прокуратуру в Министерство юстиции означает сделать ее частью исполнительной власти. Если сейчас Кремль командует прокуратурой, грубейшим образом нарушая закон, ибо по закону прокуратура независима и никто не имеет права вмешиваться в ее работу, то после передачи ее министерству Кремль получит уже легальную возможность командовать прокуратурой, ставшей частью исполнительной власти. Генеральный прокурор будет либо министром юстиции, либо одним из его заместителей. Министр юстиции будет вправе давать указания не только по выработке общей стратегии развития прокуратуры, но и по конкретным правовым делам. Такой опыт характерен для ряда западных стран с высоким уровнем юридической культуры, иными механизмами влияния. В российских условиях этот шаг будет означать конец независимой уголовной юстиции. Это не значит, что прокуратуру нельзя реформировать. Предмет для реформирования есть: прокуратура сосредотачивает и следствие, и надзор за следствием. Надо сокращать общий надзор. Прокуратура не должна вмешиваться в хозяйственную и коммерческую деятельность, следить за поведением отдельных граждан. Она должна более грамотно и квалифицированно защищать общегосударственный интерес.
Со временем прокуратура откажется от общего надзора. Эта функция должна быть возложена на окрепшие структуры. Когда суды
будут независимы и принципиальны в рассмотрении жалоб на действия чиновников, тогда уменьшится роль прокуратуры и появится административная юстиция. Когда обращения граждан будут парламентски уполномочены, они будут давать реальный результат. Нужно продумать сочетание надзора и следствия. В Генеральной прокуратуре я развел эти подразделения. Да, это нонсенс, но получилось так, что прокуратура в России — это орган надзора за законностью (включая надзор за следствием) и орган уголовного преследования. Надо найти вариант, позволяющий без ущерба для дела реализовать новую модель. Это не так просто. Есть предложение перевести следствие в единый централизованный следственный комитет. В Казахстане пошли на такой шаг. В итоге качество следствия упало, коррумпированность возросла. Даже если создавать следственный комитет, следствие у прокуратуры должно быть, хотя бы в ограниченном объеме. Как лучше всего реформировать систему, должны решать практики с учетом накопленного опыта. Я считаю необходимым сохранение прокуратуры как независимого органа уголовной юстиции и укреплении роли прокуратуры в надзоре за соблюдением Конституции. Прокуратура вправе решать общегосударственные вопросы, бороться за соответствие актов, действий, решений органов власти Конституции РФ. Этот фундаментальный принцип заложен в основу закона, но, к сожалению, нет реально действующих механизмов его осуществления. Представители Совета Европы упрекали нас в том, что российская прокуратура не соответствует европейским стандартам. Но какой должна быть прокуратура России: как во Франции, где она часть исполнительной власти, или как в Италии, где она часть судебной власти? На этот вопрос ни укого нет ответа. Реформа должна быть не только ориентирована на реальное повышение эффективности работы но и непременно должна быть просчитана экономически. в противном случае ее постигнет неудача, как судебную реформу 1993 г.: денег хватило на организацию судов присяжных лишь в десяти субъектах РФ.
— 10 февраля в Закон о прокуратуре РФ было внесено дополнение: «осуществление надзора за Конституцией». Если фразу «надзор за Конституцией» толковать буквально, то прокуратура должна осуществлять надзор за законностью действий президента, правительства и других государственных структур, принимающих какие-либо нормативные акты. По закону все обязаны соблюдать Конституцию, а прокуратура — осуществлять за этим надзор. Каково Ваше мнение по этому вопросу?
— К сожалению, положение о надзоре за соблюдением Конституции в нашем законе четко не прописано. Мы не вправе понимать это в широком смысле, пока не определены объекты надзора. Речь идет лишь о том, чтобы уделять больше внимания соблюдению Конституции в уже существующих сферах компетенции прокурорского надзора. В последнее время Конституционный суд стремится стать единственным органом надзора за реализацией Конституции. Было принято специальное постановление Конституционного суда, запрещающее судам общей юрисдикции рассматривать вопросы о соответствии нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ. В результате — та многогранная деятельность прокуратуры, которая осуществлялась через суды общей юрисдикции, была подорвана. Один из фундаментальных принципов закона о надзоре за соблюдением Конституции состоит в праве прокуратуры защищать общегосударственный интерес, бороться за соответствие действий должностных лиц Конституции РФ. К сожалению, реально действующих механизмов осуществления этого принципа нет.
— Возможен ли такой результат действия дополнения к закону: на уровне субъектов федерации прокуратура осуществляет надзор за изданием правовых актов органами власти субъекта Федерации, на уровне Федерации Генеральный прокурор имеет право опротестовать решения Верховного суда, правительства, указы президента?
— На Украине есть опыт надзора за изданием правительственных актов. Это предусмотрено законом Украины. На практике я сталкивался со случаями принятия правительством незаконных решений. Единственное, что можно предпринять в таких ситуациях, — это проинформировать президента. Если сам президент не реагирует, то сделать ничего нельзя.
— Далеко ли еще правовой политике России до идеала?
— На мой взгляд, далеко. Причина заключается в низком уровне правовой культуры, я бы сказал, в правовом нигилизме россиян. Право — это правило поведения, одинаковое для всех. О какой экономике может идти речь, если сегодня у нас прав тот, у кого больше прав? Именно поэтому нет понимания у наших лидеров, что такое право, нет понимания того, что можно личным примером зпобуждать людей жить по закону. Америка — страна, куда съехались далеко не лучшие представители разных народов — за двести лет достигла лидерства на мировой арене, оставив далеко позади себя Россию — страну с тысячелетней историей, богатейшей культурой и высоким научным потенциалом. Запад удивлялся нашей системе правового просвещения, сложившейся при Советской власти. Сегодня все разрушено, правовая сфера представляет собой пеструю картину: мы создаем конституционную юстицию, конституционный суд, принимаем неплохие законы, одновременно с этим криминализируется экономика, коррупция проникает в высшие эшелоны власти.
— Нужны ли реформы срочно и в том виде, в котором они намечаются?
— Судебная реформа нужна и начать нужно с выработки ее идеологии. В 1993 г. идеология реформы не была выработана, потому что концепция не стала предметом обсуждения юридической общественности. До сих пор реформа не реализована по судам присяжных. Сейчас во всем мире наблюдается тенденция к отказу от судов присяжных, так как возрастает роль профессиональных судей. В практике судов присяжных Московской области, известны случаи вынесения заведомо незаконных оправдательных приговоров лицам, совершившим тяжкие преступления, имеет место сильное психологическое давление на присяжных. Сегодня у судов присяжных нет не только поддержки правоохранительных органов и населения, но и нет финансовых ресурсов. Возникает вопрос: а нужны ли вообще суды присяжных в России?
Относительно реформы прокуратуры у меня четкая позиция: нужно усилить надзор над деятельностью органов судебной власти. Суды допускают много и судебных ошибок и волокиту, а прокуратура не может сейчас должным образом реагировать на это.
Российский суд сегодня — это замкнутая корпоративная организация, преследующая узковедомственные интересы. Ни в одной стране мира вопросы управления судами не решаются самими судами, в этом участвуют и представители президента, и прокуратура. Говорят, что прокуратура сильно влияет на суд. Но прокуратура сама не исправляет ошибки, она лишь указывает на них судьям, реализуя консультативную функцию. Сильные адвокатура и прокуратура позволяют предупредить судебные ошибки, поэтому судебная реформа должна быть продолжена профессионалами с учетом финансовых возможностей, изменением идеологии и приоритетов, со сведением к минимуму политической составляющей.