Местный налог: теория, история и практика

С. Г. Соловьев,
заведующий кафедрой гуманитарных и правовых дисциплин ЮУрГУ,
кандидат юридических наук, профессор

Для реального функционирования местного самоуправления как публично-правового института, претендующего на относительную независимость от системы государственной власти, система местного самоуправления нуждается в наличии стабильных источников финансирования.
Любое муниципальное образование должно иметь возможность четко прогнозировать структуру и количественные значения доходных источников местного бюджета. Оно должно быть уверенным, что эти параметры не могут быть произвольно пересмотрены и будут стабильны на протяжении достаточно длительного периода времени. Только при решении этого вопроса органы муниципальной власти смогут обоснованно и ответственно строить стратегию развития соответствующего муниципального образования.
Реформирование всей системы местной жизни на принципах самоуправления предполагает наличие у местных органов власти стабильных источников финансирования, коими, в первую очередь, являются местные налоги.
Местные налоги как средство пополнения местного бюджета известны с древности: в провинциях и колониях Древнего Рима помимо общегосударственных налогов вводились и коммунальные (местные) налоги. Основное отличие местных налогов от государственных в том, что они характеризуются множественностью и регрессивностью, а их ставки, как правило, не зависят от дохода налогоплательщика.
Исходя из анализа зарубежного опыта организации финансовой системы местного самоуправления, местные налоги можно классифицировать по трём крупным группам:
— налоги на собственность (имущество, земля) физических и юридических лиц, которые вводятся местными органами управления и взимаются только на данной территории;
— налоги, взимаемые в качестве платы за услуги, предоставляемые на данной территории;
— налоги, вызванные особенностями политики, проводимой органами местной власти: экология и подобные им, не имеющие фискального значения.
Если же рассмотреть правовое регулирование местных налогов в Российской Федерации, то в первую очередь следует указать на то обстоятельство, что в соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей.
Однако в этом вопросе не все просто, так как он имеет достаточно большую предысторию. В свое время, в соответствии с п. 4. ч. 3 ст. 15 Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительным органам местного самоуправления было предоставлено право на установление местных налогов и сборов. Однако, в связи с тем, что самостоятельность местного самоуправления строго ограничена пределами его полномочий, нельзя говорить об абсолютной самостоятельности органов муниципальной власти в вопросе, связанном с установлением местных налогов и сборов, так как общие начала налогового законодательства устанавливаются органами государственной власти.
Если местным органам власти предоставить неограниченное право устанавливать местные налоги и сборы, исходя исключительно из принципа экономической целесообразности, то не исключено, что не произойдет усиление «налогового пресса» на предпринимательские структуры и предоставление льгот при налоговом нормотворчестве по субъективным факторам. Все это может привести к созданию благоприятной ситуации для социального взрыва в муниципальном образовании. Самостоятельность местных органов власти в установлении налогов и сборов должна предполагать жесткий контроль со стороны центральных органов за расходами местных бюджетов и зависит от политических и экономических приоритетов.
Самостоятельность муниципальных образований в налоговом пространстве привела к тому, что органы муниципальной власти, пользуясь правом бесконтрольного введения местных налогов и сборов, в 1995—1996 гг. в 70 регионах вводили дополнительные налоги и сборы (в 1995 г. дополнительные налоги взимались в 66 регионах России, в 1996 г. — уже в 75 регионах). Перечень дополнительных налогов на 1996 г. составил более 100.
В вопросе установления новых местных налогов органы муниципальной власти проявляли большую активность и изобретательность. Среди вновь вводимых местных налогов следует особо выделить следующие: налог на содержание излишнего поголовья дойных коров (Башкирия), налог за использование иностранных алфавитов в названиях предприятий (Курская, Липецкая и Орловская области), налог за освещение фасадов зданий (Московская область), налог за проезд по автодорожному мосту (Саратовская область), налог за въезд иногородних транспортных средств (Новосибирск, Оренбург), налог на проведение торжественных свадебных обрядов (Волгоградская область), налог на захоронение (Курская область), а также налоги на прогон скота, на соль, на футбольную команду и др.
Именно в силу вышеуказанных причин был отменен Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2268 «о формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», предоставивший органам местного самоуправления право устанавливать на территории муниципального образования местные налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации, с условием, что уплата этих налогов будет производиться юридическими лицами после перечисления средств в счет налога на прибыль.
Однако, несмотря на то, что практика показала нецелесообразность введения многих местных налогов (они значительно усложняют налоговую систему, снижают эффективность контроля за их полнотой и своевременностью уплаты, приводят к двойному налогообложению, ущемляют интересы налогоплательщиков), местные и региональные органы власти активно противодействовали их отмене.
К примеру, в отдельных регионах Российской Федерации органы власти, ссылаясь на права, предоставленные им Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также рекомендательный характер второй части п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 18.08.96 № 1214, сочли возможным не отменять дополнительные местные налоги и сборы. Такие факты имели место в Московской, Новосибирской, Оренбургской областях, республиках Карелия, Мордовия, в Хабаровском крае.
В результате разрешение данного вопроса было вынесено на рассмотрение Конституционного суда Российской Федерации. По запросу Конституционного суда Республики Коми, администрации Иркутской области, Алтайского краевого законодательного собрания, Законодательных собраний Владимирской и Волгоградской областных дум, Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 21.03.97 г. подтвердил конституционность положения абзаца второго п. 2 ст. 18 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в соответствии с которым органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей.
В настоящее время в ч. 5 ст. 12 Налогового кодекса закреплено правило о том, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. В ч. 4 этой же
статьи Налогового кодекса четко определено, что, устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определять в местных нормативных правовых актах только следующие элементы налогообложения:
— налоговые льготы;
— налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом;
— порядок и сроки уплаты налога;
— форму отчетности по данному местному налогу.
Иные элементы налогообложения должны устанавливаться Налоговым кодексом Российской Федерации.
Для исключения злоупотреблений органов муниципальной власти, возникающих при установлении местных налогов и сборов, законодатель ввел в ст. 16 Налогового кодекса требование об обязательном предоставлении информации об установлении местных налогов в органы государственной власти. Информация об установлении региональных и местных налогов или сборов должна направляться органами местного самоуправления в Государственную налоговую службу Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, а также в соответствующие региональные налоговые и финансовые органы. Причем, сведения о действующих местных налогах или сборах и об их основных положениях должны публиковаться соответствующими региональными налоговыми органами не реже одного раза в год.