От рациональной бюрократии —
к понимающей власти
(На примере Челябинской области)

Всякая власть стремится к устойчивости складывающихся отношений между властными структурами и обществом. Этим характеризуется уравновешенность, нормальность власти. Нормальная власть, исходя из программируемости своих действий и ожидания эффективности их результатов, озабочена проблемами, которые волнуют общество.
Для того, чтобы знать эти проблемы, необходим постоянный диалог между властью и обществом. Каковы каналы коммуникации власти и общества? Со стороны администрации области и губернатора для этого важны:
регулярные совещания на уровне областных исполнительных и законодательных властных структур по вопросам экономического, юридического, политического, финансового, социального и иных аспектов жизни населения. Так по инициативе губернатора области П. И. Сумина были разработаны, внесены на рассмотрение, а позже приняты соответствующим решением Законодательного собрания Челябинской области законы: «О промышленной политике», «О ценовой политике», «О внутриобластной производственной кооперации» и ряд законов по инвестиционной политике, позитивные результаты которых проявились в 1999—2000 г.;
проведение периодических встреч на уровне глав городов и районов. (Известно, насколько эффективно оказалось действие губернатора Челябинской области во время сложного положения шахтеров в некоторых районах области, когда он выступил с заявлением по шахтерской проблеме, обратившись напрямую к бастующим шахтерам. В частности он сказал, что пока он работает руководителем области, силового решения «шахтерской проблемы» не будет, путь решения только в диалоге и выполнении сторонами условий соглашения. («Вечерний Челябинск», 11.08.1998);
проведение совещаний с представителями финансовых и промышленных кругов области и отдельными крупными предпринимателями. Так, первый заместитель губерна-
тора Челябинской области В. Уткин в 1997 г. на совещании с участием депутатов Законодательного собрания и представителей деловых кругов (предложил создать объединение крупных предпринимателей с участием председателя правительства области, и в результате возник «Промасс» («Челябинский рабочий», 25.09.1997).
Организуются постоянные непосредственные встречи губернатора с населением в виде планомерных поездок по запланированным маршрутам и по маршрутам, заданным напряженными ситуациями. В этих встречах принимают участие и заместители губернатора.
Постоянно работают отделы сбора и обработки первичной информации с мест (информационные механизмы обработки писем населения, жалоб и предложений в телефонной и иной форме).
Регулярно изучается общественное мнение: заказываются социологические исследования по общим и частным проблемам (постоянное использование академических лабораторий). Так, опрос Уральской академии госслужбы выявил негативное отношение граждан к идее разделения областного центра на 12 независимых муниципальных образований («Вечерний Челябинск», 11.12.1997). Это предотвратило появление многих проблем с возможным избыточным социальным напряжением между властью и населением.
Проводятся пресс-конференции для представителей СМИ разных уровней, включенные в механизм обмена мнениями.
Практикуются телефонные оперативные совещания с руководителями административных единиц области на уровне губернатора и его заместителей.
Осуществляется постоянный сбор и обработка текущей информации с мест на уровне отделов администрации области. Так, кризисная ситуация с отключением электроэнергии на селе (Брединский район — 3 суток) выявила, что по состоянию на 15 октября 1997 г. агропромышленный комплекс задолжал энергосистеме, и что брединцы, например, задолжали энергетикам 26,9 тыс. тонн зерна, а поставили только 3,1 тыс. Аналогичная ситуация назрела с Кизильским, Октябрьским, Троицким, Увельским районами, выявились и добропорядочные плательщики: Сосновский, Красноармейский, Каслинский, Кунашакский районы («Челябинский рабочий», 22.10.1997).
Практикуются регулярные встречи руководства администрации с ведущими финансовыми руководителями, банкирами и частными предпринимателями.
Следует отметить активное участие администрации области в поддержке Союза промышленников, предпринимателей и банкиров. Заключение трехстороннего соглашения между администрацией области, работодателями, Общественной палатой и профсоюзами.
Большое внимание уделяется сбору и обработке данных о незанятом населении через службы социальной работы разных уровней.
Такой обширный список каналов коммуникаций власти и регионального сообщества имеет постоянную тенденцию к расширению, но уже в этом виде он демонстрирует, насколько власть приближена к проблемам населения, насколько многослойно и многообразно она может воспринимать события в обществе и принимать соответствующие потребностям общества управленческие решения.
«Понимающая власть» — это историче-
ски определяемый интеллектуальный статус государственной власти (характеристика организационной гибкости ее в отношении интересов населения) и той формы государственного устройства, где отдается дань разумному обоснованию политического управления, такой, например, как федерация.
Несколько слов собственно о власти и такой ее ипостаси, как понимающая власть.
Самым ранним подходом в разработке разумности власти (т. е. — государства) была работа Платона «Государство». Платон превозносил «порядок», который выше всего, и то, что в государстве должен быть предусмотрен, по его же представлениям, механизм «уговаривания» граждан подчиняться этому «порядку».
В Древней Греции были предприняты попытки обнаружения общих признаков политической власти Платоном и Аристотелем. В отличие oт Аристотеля, обнаружившего «целеположенность» в демократии — свободы, в олигархии — богатства, в аристократии — воспитания и законности, в тирании — защиты, в Древнем Риме совершенно не было возможности фундаментального исследования природы власти, и даже речь могла идти не столько об анализе структуры власти (что само по себе не исключает появления глубоких мыслей Цицерона о желаемости для власти таких качеств, как гуманность и справедливость), сколько о решении проблем на практике. Был построен и использован разветвленный механизм высочайшей централизации власти (имперский вариант) и контроля за обществом. Не секрет, что провинции в этих случаях «страдали» от произвола «централизованной демократии». Высшая «корпоративность» в центре оборачивалась распылением и разорением сил провинций.
Современное представление о власти в духе европейского понимания рассматривает ее прежде всего как инструмент управления. Демократия в этом плане может рассматриваться как эмпирически найденная форма взаимодействия человека, общества и государства. Демократия конкретной, отдельно взятой страны есть аппроксимация идеала государства и социальной свободы граждан. Это понимание осталось неизменным, несмотря на последующую после Рима «личностную» окраску феодального способа жизни и управления средневековой Европы. Дух рациональности (капитализма) в организации светской жизни, о которой писал Макс Вебер, фактически вынудил все слои общества определиться с рациональными критериями в управлении, найти соотношение между общими условиями жизни в государстве и корпоративными интересами различных регионов и частей, не говоря об экономической свободе каких-либо союзов и институтов в Европе.
Наиболее широко известно представление об «умном царе», так называемая власть «просвещенного монарха». Эпоха Просвещения в Европе обнаружила весьма эффективный, но не всеобщий механизм управления с помощью рациональных механизмов властвования. Сочетание романтического, умного, понимающего монарха сказалось рационально и на дальнейшем поиске инвариантов «понимающей власти». Так были порождены механизмы демократии, когда термин «демократии» из уничижительного «власти народа» (близкий по смыслу к охлократии, «власти толпы») превратился в ступень механизма понимания властью народа и его потребностей в устойчивости своей жизни. Однако надо заметить, что у «понимающей власти» сразу возникла не меньшая по значимости смысловая сторона: она должна была быть понимаемая, т. е. прозрачная, для народа.
Организационным моментом, затрудняющим, по М. Веберу, «понимание» власти народом, является ее естественная высокая (профессиональная) организация, которой у него соответствовал термин рациональной бюрократии. Столкнулись две стороны противоречия необходимости «высокой эффективности в управлении» (организационная суть бюрократической корпоративности) и доверие к власти (принятие властного порядка) народом.
Понимающая власть стала синонимом разных процессов проникновения во все интересы все усложняющейся структуры жизни общества с тем, чтобы «учитывать» их для эффективности управления. Это и использование механизмов отслеживания «стихийных» действий самого народа. Это и научные исследования и практика юридического упорядочивания общественных отношений. И многое другое.
Любая корпоративность, в том числе на уровне властвующих структур, имеет общий признак обособленности. Для «понимающей власти» это не препятствие, а рациональное обоснование принятия ответственности на себя по конкретному предметному полю решений.
С точки зрения отношения понимания «власть и общество» взаимно дополняют друг друга достаточными объемами необходимой стратегической и оперативной информации. Можно говорить лишь о ситуативной неполноте этих объемов, но не о принципиальной невозможности обмена.
Для «понимающей власти» характерно, что она: а) очевидно и наглядно демонстрирует приоритеты интересов народа; б) обеспечивает политическую и иную стабильность; в) осуществляет поддержку широкой гласности своей деятельности; г) устанавливает преемственность властных структур, гарантируя ответственность за принятые решения; д) гарантирует прогнозируемость своих действий.
Особо следует сказать о моменте передачи власти. Это должен быть четкий конструктивный механизм сохранения всей технической стороны аппарата управления областью. Так, после выборов губернатором области П. И. Сумина им не было допущено «механическое» перетряхивание аппарата управления. За малым исключением персоналии и структура были сохранены. Высокий профессионализм, наработанный годами опыт управления не подвергся бездумному распылению.
Однако это не значит, что «понимающая власть» не готова к самообновлению. В период сложного этапа развития области (1997–98 гг.) губернатор открыто признал факт «значительного роста чиновничьего аппарата». К концу 1997 г., по сравнению с 1996 г., чиновничий аппарат всех уровней вырос на 615 человек («Вечерний Челябинск», 09.04.1998). Порой достижение стабильности требует некоторого периода поиска разумных обоснований для осуществления «маневра» кадрами.
Форма организации и содержание властной деятельности и представления о том, что есть идеальная модель власти, постоянно находятся в изменении. В силу этого вполне объяснима и оправдана попытка уточнения и использования новых резервов властного управления в форме гипотезы о более высоком уровне организованности самой власти — о «корпоративности» современной власти.
Корпоративность — одна из высших форм организации групповых взаимоотношений. Чаще всего «корпоративность» относится к характеристике групп, являющихся носителями власти. Корпоративность же по содержанию охватывает значительно более широкий спектр взаимодействия людей.
Близким к «корпоративности» можно рассмотреть термин «корпоративизм» как философский аспект этимологии термина «корпоративность». В современном мышлении устойчиво противопоставляется «корпоративности» коммуникация. Так, Э. Соловьев отмечает, что «в современных условиях, по мнению К. Ясперса, договорные отношения, конвенция реализуются в мнимых коллективах “массового общества”, к числу которых относятся различного типа буржуазные социальные объединения (корпорации, группы давления, бюрократизированные институты и т. д.). В отличие от корпоративных объединений с их принудительным характером, коммуникации, согласно Ясперсу, должны основываться на тщательно подготовленных интимных контактах и осознанной духовной общности» (ФЭ.— В 5-и т.— Т. 3.— М., 1964.— С. 21).
Первый общий признак корпоративности — устойчивость группы, внешним проявлением чего оказывается временной показатель. Второй признак корпоративности — положительное отношение к участию в конкретной совместной деятельности. Третий признак — мобилизационное основание (сильная личность, общий интерес, функциональная комплементарность. Четвертый признак — организационные ограничения (предписания и условия действия предписаний).
Корпоративность возникает, укрепляется, приобретает устойчивость и социальный статус и, наконец, она становится в руках участников корпорации средством (или инструментом) эффективного их взаимодействия.
Представляется возможным дать следующее определение корпоративности: современная корпоративность — это совокупность рациональных принципов взаимодействия людей, характеризующих их организацию со стороны эффективности их взаимодополнительности и комплиментарности, приводящих их (людей) к чувству комфорта, защищенности и расширяющихся возможностей.
Условием появления корпоративности может быть некоторая общая для участников ценность: собственность, чувство сострадания, эстетические предметы и т. д. Собственность занимает особое положение в сформировавшейся корпоративности. Каждый носитель корпоративности имеет свой индикатор комфорта. В общем плане им является убежденность в наличии расширяющихся возможностей в осуществлении собственных действий. Первым необходимым моментом ценности корпорации для индивида является упорядоченность в самой организации, где ясно положение, которое он занимает, и функции, которые тот выполняет. Второе — гарантия продвижения по служебной лестнице, так называемая служебная перспектива. Поэтому «прописка» в корпорации (духовный признак «чести») вынуждает очень чутко относиться к эффективности деятельности группы. Однако эффективность воспринимается в двух измерениях: во-первых, как результат отдельных действий членов, и, во-вторых, как условие гарантий комфорта, сохранения реального статуса списка предписаний (не только формальная его демонстрация).
Для власти и общества условием эффективности «корпоративности» являются гибкие средства реагирования на проблемы населения и быстрота и полнота удовлетворения результатами принятых решений. Информированность населения о деятельности администрации области становится отправным моментом признания и доверия власти.
Корпоративность приобретает эффективность системы, которая интегрирует отдельные элементы в целое. Выделяется орган контроля сохранности целого. Чаще всего это — управление. Поддержка управления на чувственном уровне как общая комфортная атмосфера внутри той или иной корпорации. На рациональном — четкие функциональные правила — правила распорядка и иерархии.
Как только корпоративность приобретает в жизни социальной группы ролевой эффект, она фактически становится организующим началом и устойчивым элементом управления.
Корпоративность распространяется на все группы людей, находящихся в длительном, устойчивом и эффективном взаимодействии. Начиная от «Я» — самодостаточности, семейной пары, объединений соседей, производственных групп, органов самоуправления (местного уровня), когда главным условием является непосредственное взаимодействие в группе, заканчивая самыми широкими образованиями, где взаимодействие носит опосредованный характер консолидации интересов власти и регионального сообщества.
Наиболее высокий уровень корпоративности власти выражен в федерализме, так как: а) федеральные отношения по «вертикали» и по «горизонтали» — многоступенчаты и зависимы от центра принятия общих решений; б) региональные власти приобретают право на относительно обособленный уровень самостоятельных решений (региональные управленческие структуры апеллируют к гарантиям центра); в) имеет место и особый уровень негосударственной муниципальной власти и ее самостоятельных решений, как правило, достаточно жестко связанных с непосредственными общественными группами и населением относительно небольших территорий.
При этом обращает на себя внимание то, что муниципальная власть как вид влияния, основанный на использовании имеющихся у нее санкций или угрозы их применения, внутренне противоречива. Она, с одной стороны, элемент местного территориального управления, и, следовательно, в отношении своего объекта пытается выстраивать вертикальные и горизонтальные отношения подчинения, координации, взаимодействия. С другой стороны, муниципальная власть — элемент местного самоуправления, орган и институт общественной самодеятельности, общественного самоуправления, непосредственно связанный с местным сообществом, его потребностями и интересами.
Общая канва рассуждений о федеративных отношениях в современной России может идти в русле поиска моделей равенства, равновесия и сбалансированности реальных возможностей между всеми участниками федеративной жизни. Концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трех уровнях организации публичной власти. Народ осуществляет свою власть на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти — федеральном и региональном (субъектов РФ).
Корпоративность в политике — это отражение реальных федеративных отношений — всегда имеет тенденцию к замкнутости согласно главного признака власти — территории. Однако замкнутость далеко не отличительный признак корпоративности, как федеральной власти, так и власти муниципальных и местных образований.
Где, когда и поскольку замкнутость становится размежеванием, там, тогда и постольку возникает проблема согласования общего, т. е. применения полномочий федеративного управления.
Федеративность представляет собой создание благоприятных условий для преодоления замкнутости. Первым препятствием в решении этой проблемы является самодостаточность и автономность, толкающая на развал федеративных отношений. Усиление самодостаточности в замкнутых образованиях совершенно экономически неоправданно и создает условия перенапряжения экономического пространства и часто подогревается возбуждением общественной активности к отделению. В свою очередь искусственно раздувается аппарат управления и механизмы для использования политической конъюнктуры сепаратистского толка.
Яркий пример новейшей истории России — Чечня. Естественно, силовое насаждение федеративной устойчивости, брошенное на благое дело конституционного укрепления федерации, с одной стороны, воспринимается в таких подогретых территориях как покушение на самостоятельность, с другой стороны — создает иллюзию возможности отделения от федерации, выражающуюся в виде угроз неподчинения или возбуждения агрессивности и криминальных действий.
Чем более высокий уровень корпоративности, тем более прозрачными и рациональными должны быть законы внутри данной корпорации, коей в конечном счете также является Российская Федерация, где личные качества представителя власти строго подчинены букве закона.
Корпоративность реально помогает эффективно налаживать, устанавливать и поддерживать связи, если направлена на сохранение своеобразного опыта во внутренней сфере носителя корпоративности и использования внешних связей. Корпоративность действительно направлена отчасти на сдерживание стихии жизни, но только в сфере предполагаемых разрушительных последствиях, и пресекает, насколько это возможно, разрушительные (криминальные) действия. Более того, этот опыт может совершенствоваться, укрепляя корпоративность или ее эквиваленты, такие, как дисциплина, упорядоченность, традиции, ритуалы, атмосфера и т. п.
Правильное понимание места и роли корпоративности в политике — существенно значимая вещь. Политика в этом случае становится не стихийно складывающимся направлением взаимодействия всевозможных групп людей, а последовательно упорядоченным способом де-
ятельности всех органов власти и административно-управленческой, хозяйственной деятельности.
Корпоративность — объективная предпосылка возникновения не только областной, но и региональной кооперации в хозяйственно-экономической жизни современного общества. Причем границы этой кооперации очень подвижны и могут находиться в разных уровнях: в масштабах Российской Федерации, в масштабах Большого Урала, в масштабах Уральского федерального округа, в масштабах Челябинской области, в масштабах внутриобластного межмуниципального образования. Представляется, что именно это обстоятельство сыграло определенную роль в решении Президента формализовать региональную корпоративность, придав ей статус федеральных округов. В многосубъектной, к тому же асимметричной Российской Федерации простая двухзвенная схема политического управления «Федеральный центр — субъект федерации» явно перегружает федеральные управленческие структуры. Создание федеральных округов уже не стихийно, как это проявляется в межрегиональных экономических объединениях, а на институциональном уровне решает вопрос о фиксации межсубъектных корпораций.
Кроме данного обстоятельства есть и другие очевидные выгоды: «око государево» оказывается более приближено к местным проблемам; сокращается само представительство в этом «институте»; упрощается вертикаль федеральной власти; размывается возможная личная связка «губернатор — представитель Президента»; консолидируются большие регионы России, хотя на первых порах и номинально; появляется возможность нивелировать «паразитические» преимущества отдельных административных единиц в рамках региона.
Список следствий этим не заканчивается.
В плане исторической преемственности представляет интерес использование в рамках Федеральных округов опыта накопленного региональными ассоциациями экономического взаимодействия. Так хорошо зарекомендовали себя регулярные встречи руководителей областей Большого Урала, на которых обсуждались, анализировались и решались самые разнообразные проблемы жизни региона. Унаследовать этот опыт могла бы общественная коллегия, созданная при полномочном представителе президента в Уральском Федеральном округе. В состав коллегии наряду с экспертами приглашенными Полномочным представителем, целесообразно включить и губернаторов. Таким образом речь идет о создании совещательного регионального института аналогичного Госсовету при Президенте России. Это бы укрепило авторитет Полномочного представителя президента в федеральном округе.
На наш взгляд, задача политологического исследования состояния власти должна заключаться в изучении механизмов формирования основных субъектов властных отношений и их взаимодействия с населением. В этом плане особый интерес представляет муниципальная власть и механизм ее взаимодействия с государственной властью.
Любая корпоративность не без греха. Изъяны ее очевидны и видны невооруженным глазом: это весьма ценно само по себе, так как создают уже в себе условия контроля и снижения негативных последствий. Что есть бюрократизация, волокита в условиях самых разнообразных правил, самых разновеликих корпораций? Рациональные методы контроля и обучения вполне доступны в таких условиях. Сама корпоративность одного региона в условиях диалога с другими корпоративными интересами других регионов может укреплять федерацию равноправных участников.
Своеобразие корпоративности в Челябинской области связано с большим запасом опыта оперативного (управленческого), рационального толка, сложившегося еще в период социальных и военных катастроф (Великая Отечественная война 1941—45 гг.), когда обстановка военных действий вынудила мобилизовать навыки централизованного управления и дисциплины.
Уральский регион, как известно, весьма насыщен индустриальными объектами, не сильно удален и не слишком близко приближен к центру, занимает своеобразное весомое место в федеративных отношениях. Обладает потенциалом весьма тонких и уникальных технологий, связанных с самыми разнообразными отраслями промышленности (военной в том числе). Сырье, к сожалению, перерабатывается здесь чаще всего на самых трудоемких начальных фазах. Однако многие территориальные образования могут предложить и предлагают законченные изделия, представляя интерес для иностранных инвесторов. Все это присуще и Челябинской области, таким естественным образом включенной в региональную корпоративность. Помимо внешнего аспекта корпоративности Челябинской области присущ ярко выраженный внутрикорпоративный дух и состояние. Оно связано с формирующейся корпоративностью муниципальных образований.
Признаками муниципального образования, взятого в качестве субъекта местного самоуправления, а, следовательно, носителя основ конституционного строя Российской Федерации, являются территория, муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Это уже само по себе определяет условия коммуникативного разнообразия в федеративных отношениях.
Иерархия административно-территориальных единиц в пределах и границах региона (Челябинской области) совпадает с многоуровневой структурой муниципальных образований области. Последнее можно считать особенностью региональной модели самоуправления и организации муниципальных образований на Южном Урале. Ныне Челябинская область имеет 54 муниципальных образования в 24 районах, 23 городах областного значения и 7 городах районного значения. Корпоративность внутри региона представляет собой серьезный резерв политики губернатора, потенциальную активность, могущую быть направленной как на мобилизацию инициатив внутри региона, так и вовне — как ожидание поддержки инициатив центром. Ассоциации муниципальных образований Челябинской области позволяют решить проблему взаимодействия государственной и муниципальной власти более рельефно (учитывая циклическую природу кризисов государственности). Сразу отметим, что равнодействующая величина взаимодействия властей складывается скорее по принципу дополнительности и партнерства, чем конфликта. Как не самый удачный вариант решения проблемы преодоления груза тоталитаризма в государственных и межнациональных отношениях можно рассматривать концепцию «интегрального федерализма», которая в сумме своих концептуальных формулировок не содержит даже намека на существование институтов местного самоуправления1. Как таковая эта концепция весьма спорная, ибо упоминание механизма субсидиарности в отношениях регионов и центра предполагает раскрытие сущности местного самоуправления.
Говоря о сути практического эффекта согласования корпоративности различных уровней, принятия своеобразной корпоративности, сложившейся в Челябинской области, следует отметить интегративный признак этого эффекта: стабильность и устойчивость перспектив. Некоторое подтверждение этому мы можем обнаружить в «Основных показателях социально-экономического положения регионов РФ в I полугодии 2000 г.» (Госкомстат России // Российская газета.— 2000. 1 августа). В социальной сфере главным показателем стабильности на местах является рост объема платных услуг населению. Наблюдается подъем промышленного производства и реальных денежных доходов населения. Наиболее общим, но, тем не менее, показательным является валовой региональный продукт (ВРП) в миллионах рублей. Всего в Челябинской области за 1999 г. ВРП составил 82331 млн руб., что в процентном отношении к предыдущему году представляет собой заметный рост: 106,8 (тогда как средний показатель по России — 103,0). Есть основания получить в 2000 г. ВРП по Челябинской области в размере 110742 млн рублей (105,0% к предыдущему году), наметить рост ВРП на 2001 год — 127607 (104,0% к предыдущему году).
Вывод: заметное оживление политической и экономической жизни в Челябинской области реализовано в рамках повышения эффективности управления администрации области. Подвижки «стихии» рынка, выраженные в предыдущий (1992—96 гг.) период «перераспределения» собственности и слабости корпоративности, нашли ограничения и направлены в конструктивном русле в последующий период нового губернатора. Это удалось в первую очередь за счет слаженной работы управленческого аппарата по укреплению основы власти: взаимоотношений с населением. Одним из факторов, обеспечивающих успех, была своеобразная устойчивость правил внутренней профессиональной управленческой деятельности, которая носит имя не рациональной бюрократии, а «корпоративности» и соответствует современной модели «понимающей власти».