Общенадзорная функция прокуратуры:
какой ей быть?

Г. В. Хашимов, Л. Садырина,
институт права и государственного управления ЧелГУ

О демократии повседневно говорят и пишут так много, что иногда отходят от самой ее сути. А между тем, главным в любом демократическом государстве является обеспечение верховенства закона. Ни один государственный орган, общественная организация или должностное лицо, какое бы положение в обществе они ни занимали, не освобождаются от обязанности подчиняться закону. Однако возможности закона непосредственно как правового акта далеко не безграничны. Чтобы быть результативным, он должен опираться на определенные государственные структуры, которые обеспечивали бы его соблюдение. Одним из средств такого обеспечения является отрасль общего надзора прокуратуры.
Относительно этой отрасли прокурорского надзора и по сей день идут дискуссии, но, конечно, никто не даст единственно правильного ответа на все возникающие при этом вопросы. Да и отвечать однозначно на подобные вопросы было бы неправильно. Поэтому и в данной статье нет стремления односложно оценить ситуацию, а есть изучение проблемы.
Известно, что изначально прокуратура в России создавалась именно как «общенадзорный» орган. То есть она была призвана следить за правильным осуществлением своих полномочий должностными лицами и не допускать различных нарушений и злоупотреблений с их стороны. Причем уже с самого 1722 г. прокуроры считались представителями верховной власти, им предоставлялось право приостанавливать решения государственных органов, право законодательной инициативы. Это говорит о том, какие надежды в деле обеспечения правопорядка в стране возлагались на прокуроров.
Впервые организация и деятельность прокуратуры была нормативно закреплена в 1922 г. постановлением ВЦИК об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Здесь также видим функцию «надзора за законностью действий всех органов власти», различных организаций и частных лиц. А уже в Конституции СССР 1936 г. высшему надзору прокуратуры придается определяющее значение по надзору за соблюдением законов, нормативно провозглашается ее независимость и централизация.
Важным законодательным актом в истории этого государственного органа стал закон «О прокуратуре СССР» 1979 г. Следует заметить, что в нем придается большое значение независимости прокурорских работников от различных органов власти: в ч. З ст. 4 данного закона читаем: осуществляют надзор за правильным и единообразным применением законов несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.
В настоящее время законодателям нужно пересмотреть существующие расплывчатые и даже противоречивые формулировки относительно принципа независимости. В сфере общего надзора это особенно необходимо — ведь не секрет, что на практике любая зависимость надзорного органа от какой-то власти, а тем более от той, за законностью действий которой он призван надзирать, влечет потерю объективности при осуществлении полномочий.
Указом Президиума Верховного Совета ООСР в 1987 г. в Закон 1979 г. были внесены нормы, регламентирующие применение общенадзорниками таких средств прокурорского реагирования, как предписание и предостережение. Большинство практических работников оценивают их как быстрый и эффективный способ пресечения и предотвращения правонарушений, и не случайно, ведь это акты реагирования на такие ситуации, когда требуется незамедлительное принятие решения и незамедлительное же его исполнение. Следует положительно оценить восстановление права объявления предостережения и в настоящее время, поскольку практика свидетельствует о необходимости предупреждать правонарушения, если это возможно, тем более что одновременно оно является своеобразным способом разъяснения многочисленных норм действующего законодательства, имеет воспитательное значение.
Тем не менее не всегда все было гладко и с пользой в практике общего надзора. На прокуратуру налагались и совершенно не свойственные ей полномочия, препятствующие эффективному осуществлению прямых обязанностей, нечетко определялись предмет и пределы надзора. Как следствие наблюдалась бессистемность, неопределенность в практической деятельности, подмена хозяйственных и контролирующих органов. Эта проблема не совсем потеряла актуальность и сейчас. Прокурор надзирает именно за законностью действий и решений; другими словами, он судит обо всем именно с точки зрения закона. Недопустимо контролировать все стороны жизни поднадзорных субъектов, вдаваясь в соображения целесообразности. О взаимоотношениях же общенадзорника с другими контролирующими органами можно сказать, что прокурор надзирает в том числе и за законностью их действий, предоставляя им, тем не менее, заниматься своим делом.
В начале 1990-х г., просуществовав ни много ни мало — 70 лет, идея социализма потеряла свою ценность. Страна устремилась к демократии. Появляются новые ценности, реформируется экономика, принимается новая Конституция, а вслед за ней требуется пересмотр законодательства. В отношении прокуратуры остро встал вопрос в частности и о том, следует ли оставлять общенадзорные функции в неизменном виде и нужно ли оставлять их вообще.
Как известно, мнений и предложений было много, но наиболее радикально звучала концепция сторонников оставления за прокуратурой лишь обвинительных функций. «Правильным» видится им построение системы прокуратуры в западных демократических странах. Но почему, если мы движемся к демократии, то обязательно и система обеспечения законности должна быть в точности как у всех? Наша подходит нам ничуть не хуже. Или сказывается закон всемирного притяжения к чужому?
Противники общего надзора говорят, что поскольку и мы теперь страна демократическая, то и ориентироваться надо на государственные структуры демократических стран. На первый взгляд все логично. Но иногда, чтобы ошибиться, достаточно пойти в ногу со всеми. Столкновение в общем-то чуждой нам теории с логикой жизни непременно произойдет. Живой жизненный процесс всегда опровергает любую теорию, а значит, делать жизнь по одной лишь теоретической модели нельзя. Ведь не случайно все концепции развития, даже смены социальн-экономических формаций, всегда базировались на конкретном обществе, соизмерялись с реальными возможностями и потребностями различных социумов. Общество как живой организм исключает возможность перестраивать его вразрез с естественным ходом его развития, а уж тем более в одночасье ломать до основания какую-либо из его частей. К тому же предлагаемое «радикалами» решение требует таких ресурсов, которыми государство не располагает.
С какой бы стороны ни смотрели на данную проблему разработчики концепции прокурорского надзора, в итоге пришлось признать, что отмена этой отрасли в настоящее время способна повлечь вероятность ослабления, нежели укрепление законности. Любой реформе нельзя рассчитывать на успех, если ее не понимают и не поддерживают люди, о благе которых призвано заботиться государство. Результаты различных опросов экспертов (их видим во многих периодических изданиях) почти единогласно одобряют результаты разработки концепции.
Но не все так просто — споря и размышляя, разработчики концепции прокурорского надзора пришли, так сказать, к компромиссу: ст. 4 закона «О прокуратуре РФ» явно противоречит ст. 13 закона, а в Конституции страны нормы, регламентирующие положение прокуратуры в государстве, входят в главу о судебной власти. Такой правовой статус прокуратуры нельзя признать совершенным.
Актуальным является отдельное помещение в законе норм о надзоре за соблюдением прав и свобод граждан, хотя и здесь, как и в законодательной регламентации общего надзора, в целом требуются известные доработки. Прежде всего это касается более конкретного определения объекта, предмета, пределов надзора и условий применения мер реагирования. Для этого нужно определить наиболее существенные для общества на данный момент направления деятельности общенадзорников, причем определить как можно более конкретно. Для эффективного осуществления задач и успешного продвижения к целям прокурорского надзора, на наш взгляд, нужно добиться видимых результатов лишь в нескольких основных «пунктах», требующих первоочередного разрешения. Нельзя не признать, что противники общего надзора приводят и справедливые аргументы — выполняя такой объем работы, да еще и нечетко определенный, общенадзорник рискует не выполнить вообще ничего. По крайней мере, качественно.
Заслуживает внимания вопрос о правосознании и в целом правовой культуре работников общего надзора прокуратуры. Считаем нужным остановиться на этом потому, что выполнение обязанностей этими лицами требует острого чувства справедливости, долга, принятой на себя ответственности. Требуется от них и высокий уровень образованности и хорошее знание действующего законодательства, чтобы не «заблудиться» в подлежащих применению или проверке правовых актах. В каждом конкретном случае, когда они разрешают жалобу, заявление гражданина, следует относиться к этому так, будто последствия их действий коснутся их лично. Совесть конкретного человека — нечто реальное, между тем как складывающийся из мелких прецедентов авторитет прокуратуры — понятие абстрактное и воспринимаемое подсознательно без всяких объяснений.
Приверженцы ликвидации общенадзорных функций прокуратуры нередко называют и саму прокуратуру «пережитком социализма», забывая, что и современность надо оценивать при ярком свете памяти о былом, а наш собственный исторический опыт свидетельствует, что недооценка национальной психологии может привести к ставшим уже традиционными для России трагическим последствиям. Было, конечно у России не только драматическое прошлое, но и победы и достижения, и нужно поверить, что страна на верном пути, только хотелось бы, чтобы она прошла его с наименьшими потерями.
А тем временем, пока опровергают обоснованность существования отрасли общего надзора, он продолжает выполнять свои непростые обязанности. Выть может, для каждого из нас в отдельности роль общенадзорников в обеспечении законности выглядит весьма отдаленной и маловероятной, но если судить по фактам — она реальна: достаточно сказать, что за последние два года прокурорами опротестованы и впоследствии отменены почти две тысячи не соответствующих Конституции и федеральному законодательству нормативных актов представительных и исполнительных органов власти.
В большинстве своем этими актами ущемлялись конституционные права тысяч граждан, хозяйствующих субъектов, немало было актов, вынесенных по вопросам, относящимся к исключительной компетенции Российской Федерации.
Попробуем же представить, как стали бы проводиться предлагаемые реформаторами преобразования: мы передаем данные полномочия судье. Как долго нам придется ждать рассмотрения жалобы судом? Кроме того, в суде требуется адвокат, и нужно уплатить государственную пошлину. Уполномоченный по правам человека не имеет ни четко определенных полномочий, ни необходимого аппарата, ни опять же законодательных основ для осуществления рассматриваемых функций. Конституционный суд же занимается пока разрешением более масштабных вопросов. Но даже если предположить, что иные компоненты обеспечения законности имеются в нашем распоряжении, это еще не гарантирует, что система будет действовать исправно. Начать, так сказать, новую жизнь не всякий может себе позволить, это — роскошь. Конечно, не исключено, что мы можем. Тем более, что момент, казалось бы, подходящий — новый век, новый Президент, новый Генеральный прокурор... Но начинать ее придется на старом месте, в своей собственной стране, с ее историческим наследием, которое не вычеркнешь, ибо настоящее — его следствие. В связи с этим вспоминаются рассуждения А. И. Солженицына из его работы «Как нам обустроить Россию» — совершенно справедливо, на наш взгляд, он отмечает, что при нынешнем скоплении наших бед невозможно сразу бросаться решать все проблемы, не всякая новозатейщина обязательно приведет прямо к добру. Он же рекомендует нам смотреть на западное устройство государственных органов не восторженными, а ясно открытыми глазами.
В заключение нужно отметить, что любое государство будет правовым, если оно гарантирует права своим гражданам и действует на основе законов. А не именно то, в котором нет общенадзорных «пережитков». И если при прочих равных условиях мы видим, что довольно-таки хорошо отлаженный государственный орган (по сравнению с некоторыми другими) приносит обществу, грубо говоря, больше пользы, чем вреда, то в нашей стране игнорировать сей факт никак нельзя. Все время перестраиваться означает полную бездеятельность, так обратимся же лучше к повышению качества функционирования уже имеющихся государственных структур. Быть может, сохранившись среди всеобщего хаоса и реформ, именно общий надзор и станет приоритетным в укреплении законности.