О журнале
Архив журналов
Обзоры
Законы
Постановления
Детектив
 

Аренда участков лесного фонда как сфера
взаимодействия частного и публичного права

В. В. Киреев,
к.ю.н., доцент кафедры гражданского и гражданско-процессуального права

Развитие экономических процессов в области природопользования повлекло расширение круга отношений, регулируемых гражданским правом. В результате реформы лесного и гражданского законодательства можно было бы назвать договорным лесопользованием.
Процесс становления договорных начал лесопользования был непростым. В юридической литературе советского периода, посвященной лесопользованию или затрагивающей его отдельные аспекты, был выражен подход, основывающийся на властных отношениях. Разрешительный характер лесопользования выделялся В. Ф. Горбовым в качестве одного из его основных принципов, что выражало публично-правовое содержание отношений лесопользования в тот период.
В лесном законодательстве и юридической литературе выдача лесорубочного билета (ордера), лесного билета рассматривалась как административный акт, исключающий применение гражданско-правовых норм для регулирования отношений лесопользования. Применение норм гражданского права допускалось к отношениям, выходящим за эти пределы. Так, Г. Н. Полянская отмечала, что необходимо различать заготовку лесной продукции в порядке пользования лесом от приобретения уже заготовленной лесной продукции. При заготовке такой продукции лицо выступало субъектом лесных правоотношений. Если же приобреталась уже заготовленная продукция, покупатель являлся субъектом гражданских правоотношений и не мог рассматриваться в качестве лесопользователя.
Хотя в литературе и указывалось, что в лесном праве к юридическим фактам относятся и договоры на осуществление некоторых видов побочных лесных пользований, в этом случае договор не рассматривался в качестве самостоятельного правообразующего факта, так как ему предшествовало решение (постановление) компетентного государственного органа, а в дополнение к договору на каждый сезон выписывался лесной билет.
Следует отметить, что такой подход имеет место и в действующем лесном законодательстве.
Возникновение новых, договорных форм лесопользования было связано с принятием 23 ноября 1989 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде. В соответствии со ст. 1 этого закона объектом аренды могли выступать природные ресурсы. Принятые 6 марта 1993 г. Основы лесного законодательства РФ закрепили возможность предоставления участков лесного фонда в долгосрочное пользование в форме аренды, причем такая передача предусматривалась на основании лицензии.
С принятием Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. окончательное законодательное закрепление получил подход, позволяющий выделять аренду участков лесного фонда в качестве договорного вида.
Частичный переход от административных способов удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц в сфере лесопользования к договорным вызывает необходимость исследования этих особых договорных отношений, определения закономерностей взаимодействия гражданского и экологического права в этой малоизученной сфере.
Аренда участков лесного фонда является специфической областью такого взаимодействия. По состоянию на 1 января 1999 г. в аренду сданы более 18 тыс. участков лесного фонда (60,8 млн га с установленным ежегодным отпуском 90 млн м3) для осуществления различных видов лесных пользований, в том числе для заготовки древесины – 1554. Арендаторами уже заготавливается более 40 % всей древесины на корню. Большие площади лесного фонда (60 млн га) переданы в аренду для осуществления побочных видов лесных пользований и пользований лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства. Таким образом, эта форма лесопользования достаточно распространена. Вместе с тем Рослесхоз обоснованно считает, что необходимо расширять передачу в аренду участков лесного фонда как главного направления в организации лесопользования в рыночных условиях. Развитие аренды как рыночного инструмента лесопользования предполагает совершенствование правового регулирования арендных отношений, поиск наиболее эффективных юридических моделей договорных отношений сторон. Договор аренды лесов регулируется на основе взаимодействия норм права, закрепленных как в гражданском, так и в лесном законодательстве. Для уяснения правовой природы этой разновидности договора аренды необходим анализ признаков, которые позволили бы определить соотношение административных предписаний и свободного выбора сторон при его заключении, исполнении, изменении и расторжении.
Одной из основных является проблема соответствия договора аренды участков лесного фонда современной концепции договора как основного регулятора экономики. В цивилистической литературе выражено мнение о том, что все договоры, регулируемые земельным, водным, лесным кодексами, законодательством о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК (то есть построенные на началах равенства), надлежит относить к числу гражданско-правовых. Думается, что наличие частно-правовых элементов в таких договорах, в том числе и в договоре аренды участков лесного фонда, является бесспорным. Новое гражданское и лесное законодательство отразило потребности экономики в расширении объектов гражданского оборота, в том числе и за счет природных ресурсов. В области природопользования стали формироваться отношения, основывающиеся на равенстве субъектов, их имущественной и организационной самостоятельности. Соответственно, в ГК РФ была включена группа норм, направленных на взаимодействие гражданского, земельного и экологического права. Эти закономерности нашли проявление и в аренде лесов. Так, ст. 130 ГК РФ к недвижимым видам – объектам гражданских прав относит леса и многолетние насаждения. По смыслу ст. 607 ГК РФ объектами аренды могут быть обособленные участки лесного фонда. Причем предусмотрена возможность установления специальным законом особенностей сдачи в аренду такой разновидности обособленных природных объектов.
Эти общие положения нашли развитие в лесном законодательстве. В ст. 5 Лесного кодекса РФ указывается, что имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено самим Лесным кодексом РФ.
Следовательно, нормы ГК РФ имеют общий характер, тогда как нормы Лесного кодекса РФ являются специальными, причем приоритет отдается специальным нормам. Этим и объясняется закрепленная в ст. 31 Лесного кодекса РФ своеобразная иерархия нормативных правовых актов, регулирующих аренду участков лесного фонда. На первом месте стоит Лесной кодекс как акт, содержащий специальные нормы, на втором – ГК РФ как акт, регулирующий имущественные отношения сторон на основе их равенства, и на третьем месте находится Положение об аренде участков лесного фонда как подзаконный нормативный правовой акт, конкретизирующий и развивающий положения указанных выше кодифицированных актов. Лесное право, да и экологическое право в целом не содержат категорий, которые позволяли бы сделать вывод о существовании особого экологического договорного права. Поэтому естественно, что лесное законодательство для характеристики договора аренды использует гражданско-правовые категории. Такой подход создает возможность анализа договора аренды участков лесного фонда на основе детально разработанных в гражданско-правовой науке конструкций. Однако цивилистическая доктрина может определять эту особую разновидность договора лишь частично, с позиций ее имущественного содержания, основывающегося на частно-правовых представлениях.
Вместе с тем, договор аренды участков лесного фонда имеет и публично-правовое содержание. Наличие у арендодателя властных полномочий, которые реализуются в особых формах как при заключении, так и в процессе исполнения договора, не позволяет игнорировать публично-правовые аспекты отношений сторон.
В науке административного права получило развитие учение об административном договоре. Однако представляется, что понятие административного договора нельзя применять для характеристики договора аренды участков лесного фонда. Такой договор, наряду с гражданско-правовым, имеет не административное (общее), а экологическое (специальное) содержание, посредством которого и реализуется публично-правовой экологический интерес. Признавая самостоятельный характер экологического права как комплексной отрасли, следует согласиться с выводом об отсутствии у экологического права самостоятельного метода правового регулирования. Поэтому регулирование отношений аренды участков лесного фонда основывается на сочетании гражданско-правового и административно-правового методов. Это, однако, не означает, что нормы о таком договоре содержатся в административном праве. Экологическое право (в том числе и лесное) имеет самостоятельный предмет правового регулирования, обособленный от предмета регулирования административного права, и реализация властных полномочий арендодателей производится на основе норм лесного права, а не права административного.
Признавая справедливым мнение И. Л. Бачило о том, что предметные отрасли или подотрасли права нуждаются в глубокой проработке под углом зрения взаимодействия административного права с гражданским правом, хотелось бы предостеречь от опасности ассимиляции норм лесного права об аренде лесов в соответствующих частях гражданского и административного права, так как это означало бы утрату экологического содержания таких норм, вовсе не свойственного указанным отраслям. По нашему убеждению, развитие договора аренды участков лесного фонда должно осуществляться на основе взаимодействия норм гражданского и лесного права, учитывающих как экономические, так и экологические интересы государства и частных лиц.
Регулирование аренды участков лесного фонда на основе взаимодействия норм частного и публичного права отражает усложнение отношений в сфере экономики и объективную необходимость в унификации соответствующих норм.
Думается, что российское законодательство в определенной степени восприняло подход, существующий в зарубежных государствах. Еще в 1991 г. Ю. И. Свядосц при анализе договорного права некоторых зарубежных стран отмечал, что правовая регламентация договорных отношений, отражающая усиление государственного вмешательства в экономику, характеризуется значительным расширением ее нормативного содержания и сферы применения, а главное – все более глубокой дифференциацией регулирования за счет введения специфических форм (средств) регулирования договорных связей, в большей или меньшей степени отличающихся от общегражданского прототипа. Причем специальные правила широко представлены в нормах земельного законодательства, законодательства об охране окружающей среды. В результате регламентация отношений «классическими» договорами все более раздробляется. Сегодня этот процесс идет и в нашей стране. Алексеев С. С. делает вывод о том, что в настоящее время формируются своеобразные сферы комплексного характера, юридически определяющие новые «слои социальности», к которым он относит и экологическое право. Суханов Е. А. указывает, что частноправовой подход нигде не действовал и не действует в «чистом виде», а во всяком правопорядке подвергается неизбежным ограничениям публично-правового характера. Такие подходы в сложившихся условиях представляются вполне справедливыми, более того, они находят свое выражение и в такой особой сфере, как договор аренды участков лесного фонда. Таким образом, сегодня договор аренды участков лесного фонда можно охарактеризовать как основывающийся на нормах гражданского и лесного права межотраслевой (комплексный) договор, сочетающий в себе как частно-правовые, так и публично-правовые начала. Особые признаки объекта этого договора позволяют выявить основную проблематику рассматриваемой сферы. В соответствии со ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от одного года до срока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.
Таким образом, признаком, отличающим договор аренды участков лесного фонда от договора аренды в его сугубо гражданско-правовом понимании, является особый объект пользования. По смыслу ст. 7 Лесного кодекса РФ лесной фонд образуют все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Следовательно, леса, расположенные на землях обороны и землях населенных пунктов, не могут являться объектом аренды. Это связано с особым назначением таких лесов. Леса, расположенные на землях населенных пунктов, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки. Иную роль выполняют леса, расположенные на землях обороны. Они предназначены для обеспечения соответствующих нужд и закрепляются за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны.
Арендные отношения предполагают характеристику участка лесного фонда как индивидуально определенной вещи. По смыслу п. 3 ст. 607 ГК РФ в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить участок лесного фонда, подлежащий передаче арендатору в качестве объекта аренды. Таким образом, речь идет о выделении соответствующего участка из состава лесного фонда для целей использования. Гражданское законодательство (п. 1 ст. 607 ГК РФ) для обозначения объектов аренды, являющихся частью природы, использует термин «обособленные природные объекты». В экологическом праве в качестве объектов права специального природопользования рассматриваются индивидуально определенные части (участки) лесного фонда. В этом контексте применение понятия «часть лесного фонда» представляется наиболее обоснованным. Как указывает В. В. Петров, к дифференцированным природным объектам относятся земля, недра, воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир. Нетрудно заметить, что леса сами являются обособленным природным объектом. Однако все леса РФ не могут быть единым объектом аренды. Лесное законодательство использует более корректный термин – «участок лесного фонда». Думается, что такой подход должен быть воспринят и гражданским законодательством, которое должно определять в качестве объекта аренды не «обособленные природные объекты», а «обособленные части природных объектов».
При отсутствии данных, обособляющих соответствующий участок лесного фонда от других участков, условие об объекте аренды считается несогласованным, а договор – незаключенным. Поэтому в договоре указываются границы участка лесного фонда, передаваемого в аренду. Причем определение границ участка лесного фонда возможно как путем обозначения границы участка в натуре с помощью лесохозяйственных знаков, так и посредством указания границ такого участка в планово-картографических материалах.
Немаловажным свойством объекта аренды является его непотребляемость, то есть сохранение его натуральных свойств в процессе использования. Этот признак основывается на естественных свойствах объекта. В гражданском праве указанный критерий позволяет отграничивать договор аренды, объектом которого являются непотребляемые вещи, от договора займа, по которому заемщик возвращает не ту же самую вещь, а равное количество других полученных им вещей того же рода и качества. При осуществлении такого вида лесопользования или заготовки древесины возможно полное фактическое потребление деревьев, произрастающих на определенном участке, в известной степени потребляемость присутствует и при осуществлении других видов лесопользования. Таким образом, естественные свойства участка лесного фонда не позволяют считать его непотребляемой вещью, что и отличает его от неприродных объектов недвижимости. Правомерным представляется вывод о том, что участок лесного фонда имеет свойство фактической потребляемости. Однако, с юридической точки зрения, участок лесного фонда не является потребляемым объектом.
Согласно ст. 3 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» одним из принципов осуществления хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, является рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Леса относятся к возобновляемым природным ресурсам, следовательно, одним из элементов их правового режима является обязанность лесопользователя по их воспроизводству. Такая обязанность существует и у арендаторов. В соответствии со ст. 89 Лесного кодекса РФ воспроизводство лесов, заготовка лесных семян и выращивание посадочного материала осуществляются как лесхозами, так и лесопользователями, причем обязанности сторон
по воспроизводству лесов являются существенным условием договора аренды. Следовательно, участок лесного фонда как объект аренды является непотребляемым не в силу его естественных свойств, а в результате выполнения юридических предписаний о необходимости воспроизводства лесов, что и характеризует его как юридически непотребляемый объект.
Особые свойства участка лесного фонда как объекта недвижимости, экологизированное содержание прав и обязанностей сторон являются определяющими и для других специфических признаков рассматриваемого договора. К таким признакам относятся наличие у арендодателя властных полномочий, особый порядок заключения договора, отличающийся от классической процедуры, закрепленной в гражданском законодательстве, возложение на арендатора обязанностей, выходящих за пределы договорных отношений, возможность привлечения арендатора к договорной ответственности за причинение вреда.
Изложенное позволяет считать, что проблематика рассматриваемой сферы далеко не исчерпана. Дальнейшее исследование этой темы должно иметь комплексный характер, учитывающий как частно-правовые, так и публично-правовые аспекты аренды участков лесного фонда.

Предыдущая страницаВверхНа главную Copyright © MaZaY