О журнале
Архив журналов
Обзоры
Законы
Постановления
Детектив
 

Концепция общего надзора прокуратуры:
сущность, проблемы и перспективы

С. Лукин,
студент гр. ДЮ-402 ЧелГУ

В этой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.
При разработке концепции прокурорского надзора в целом и общего надзора в частности, очевидно, следует исходить из конституционных установлении понятия законности, признаков правового государства. К сожалению, Конституция РФ в ст. 129 не дает определения сущности прокурорского надзора, отсылая по этому поводу к федеральному закону. А Федеральный закон «О Прокуратуре РФ» в ст. 3 указывает: «Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ». Итак, круг замкнулся: концепцию общего надзора определяет федеральное законодательство о прокуратуре.
Это необходимо специально отметить, если учесть, что именно понятие общего надзора, причем толкуемое превратно, использовалось (да и до сих пор используется) для дискриминации прокурорской системы в целом. При этом идеи ультрарадикальных реформаторов звучали не только с профессорских кафедр и научных семинаров, они нашли отражение в официальных документах, например, в «Концепции судебной реформы в Российской Федерации», представленной Президентом РСФСР и одобренной Верховным Советом в 1991 году.
Ни одна другая отрасль прокурорского надзора за время существования прокуратуры в нашей стране после 1922 года не подвергалась столь жесткой критике с противоположных позиций, как общий надзор. Он все испытал: от чрезмерного восхваления («высший надзор») до почти полной ликвидации. И все-таки до 1992 г. в законодательстве (от конституционного до отраслевого) было ясно, что общий надзор — отрасль прокурорского надзора, где решалась одна, но важнейшая задача: единообразное понимание, применение законов органами управления, должностными лицами, выявление и устранение нарушений законов. Закон РФ «О Прокуратуре РФ» 1992 года, казалось бы, расширил предмет общего надзора, но статья 9 закона ограничила эту деятельность, указав, что в органах прокуратуры разрешаются лишь жалобы, неподведомственные суду, а статья 20 установила правило, согласно которому прокурорские проверки исполнения законов проводятся на основании поступивших сообщений о нарушениях законности. Ясно, что состояние законности в стране заставило пересмотреть это положение, и в 1995 году появляются дополнения в этой отрасли надзора, в частности, статья 10 (соответствующая бывшей статье 9) сняла ограничения на рассмотрение заявлений, неподведомственных суду. Появилось и «новшество» в общем надзоре — «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона). Дело в том, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан всегда входил (в том числе по закону 1922 года) в предмет общего надзора, и лишняя глава в законе лишь создает видимость усиления заботы о правах и интересах граждан. Ведь закон не обязывает прокурора прямо защищать права и интересы граждан. Он в соответствии со своими полномочиями «рассматривает заявления», «разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод», и лишь в некоторых случаях (когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, или в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавшего (ст. 27 закона). Представляется, что закон необходимо привести в соответствие с задачами прокурорского надзора: если есть нарушение законности, то прокурор обязан его устранить, не ожидая жалобы.
Большинство юристов, которые выступают за сохранение этой отрасли прокурорского надзора, считают, что надо восстановить не только понятие, но и термин «общий надзор», вновь вернуться к определению понятия предмета общего надзора, прежде всего в законодательстве. Достаточно вспомнить, что в 1992 году основная борьба при обсуждении закона о прокурорском надзоре шла по вопросу о том, быть прокуратуре централизованной или зависимой от местных властей. И сегодня один из старейших вопросов — «местечковое законодательство» вопреки федеральному. Только в 1996 году прокуратурой было опротестовано свыше 600 актов местного нормотворчества, не соответствующих федеральному законодательству. Уже в высших эшелонах государственной власти забили по этому поводу тревогу, решая вопрос: кто должен остановить вал беззакония?
Что именно мешает общему надзору занять и удерживать прочные позиции, что нужно сделать для того, чтобы ее эффективность была на должной высоте? Ответы на эти и некоторые другие вопросы 5-й отдел НИИ Генеральной прокуратуры РФ попытался получить с помощью экспертного опроса. В качестве экспертов выступали прокуроры городов и районов, а также те, кто специализируется по отдельным направлениям надзорной работы, научные сотрудники и преподаватели.
Почти 90% экспертов считают, что в связи с социально-экономическими преобразованиями в стране роль общего надзора в деле обеспечения законности и правопорядка повысилась, а фактически объем общенадзорной работы увеличился.
Среди обстоятельств, обусловливающих повышение роли общего надзора и органично связанное с этим возрастание объема общенадзорной работы, экспертами на первое место поставлено «обострение прежних, возникновение новых социальных проблем» — на это указало почти 4/5 опрошенных. Далее в этом ряду следуют такие факторы как, «распространение правового нигилизма», «ослабление государственной дисциплины, усиление проявлений сепаратизма и местничества» (их выбрали по 73% опрошенных), «криминализация значительной части экономики» (68%) и др.
Им также было предложено оценить общенадзорную работу в целом по критерию динамики ее сложности. Практически единодушно (98%) опрошенные считают, что с переходом к социально-экономическим реформам эта работа стала боле сложной, чем прежде. При оценке факторов, обусловливающих усложнение общенадзорной деятельности, на первое место были поставлены «пробельность, противоречивость, несистематизированность законодательства (выбрали почти 3/4 опрошенных). Далее в этом ряду названы следующие обстоятельства: прокурору-общенадзорнику требуются «более обширные, чем прежде, правовые познания, познания в области финансов, экономики и других смежных областей» (62%), «стало труднее отслеживать частые изменения в законодательстве» (40%), «в целом авторитет прокуратуры в обществе упал» (29%), «со стороны министерств, ведомств, контролирующих и других органов, перечисленных в ст. 21, 26 Закона о прокуратуре РФ, допускаются игнорирование требований прокуроров об устранении нарушений законности, необоснованное ограничение их полномочий» (31%).
В России сложилась своя, во многом уникальная система прокуратуры. И одной из традиционных ее функций является общенадэорная. Ее свертывание в сложных условиях переходного периода ничего, кроме вреда, принести не может. Тем более что отечественная судебная власть, которая порой почему-то противопоставляется прокурорскому надзору, еще далека от совершенства.
На ближайшую перспективу можно прогнозировать усиление некоторых факторов, объективно повышающих значимость общенадзорной работы прокуратуры в обеспечении законности и правопорядка. В сфере экономики это рост предпринимательской активности, продолжающаяся приватизация, развитие отношений собственности, интенсификация хозяйственного оборота, особенно с перспективой включения в него земельных угодий, повышение роли государства в регулировании экономики.
Применительно к социальной сфере достаточно назвать масштабную жилищно-коммунальную реформу, которая несомненно породит ситуации, содержащие множество оснований и поводов как для защиты экономических и других интересов государства, так и соблюдение прав граждан.
С учетом действия указанных факторов следовало бы прислушаться к мнению экспертов, 85% которых высказались за увеличение штатной численности работников прокуратуры, специализирующихся по линии общего надзора. Из них около трети считают, что эта численность должна быть увеличена примерно в 2 раза. По мнению 82% экспертов, в прокуратурах городов и районов целесообразно ввести должности заместителей прокуроров по общему надзору. Такая позиция продиктована озабоченностью реальным состоянием законности там, где она должна обеспечиваться силами и средствами общего надзора.
Характерен значительных разброс мнений экспертов относительно основных направлений общенадзорной работы. Так, за специализацию по линиям: надзора за исполнением законов, регулирующих отношения собственности, высказалось 65% опрошенных; надзора за исполнением законов о финансах и налогах — 81%; надзора за исполнением природоохранительного законодательства — 40%; надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина — 61%. Разброс мнений заключается в существенных различиях регионов в экономическом, социальном, демографическом и иных отношениях.
По мнению автора, отрасль общего надзора занимает одно из ведущих позиций в деятельности прокуратуры. Это объясняется тем, что в работниках прокуратуры зачастую видят не только сотрудников правоохранительных органов, но и защитников. Именно они несут колоссальную моральную ответственность перед населением. Поэтому отрасль общего надзора не только должна существовать, но и реально помогать гражданам, требующим защиты.

Предыдущая страницаВверхНа главную Copyright © MaZaY