|
|
Концепция
общего надзора прокуратуры:
сущность, проблемы и перспективы
С. Лукин,
студент гр. ДЮ-402 ЧелГУ
В этой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно
раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным
исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором
РФ и подчиненными ему прокурорами.
При разработке концепции прокурорского надзора в целом и общего надзора
в частности, очевидно, следует исходить из конституционных установлении
понятия законности, признаков правового государства. К сожалению, Конституция
РФ в ст. 129 не дает определения сущности прокурорского надзора, отсылая
по этому поводу к федеральному закону. А Федеральный закон «О Прокуратуре
РФ» в ст. 3 указывает: «Организация и порядок деятельности прокуратуры
РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным
законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ».
Итак, круг замкнулся: концепцию общего надзора определяет федеральное
законодательство о прокуратуре.
Это необходимо специально отметить, если учесть, что именно понятие
общего надзора, причем толкуемое превратно, использовалось (да и до
сих пор используется) для дискриминации прокурорской системы в целом.
При этом идеи ультрарадикальных реформаторов звучали не только с профессорских
кафедр и научных семинаров, они нашли отражение в официальных документах,
например, в «Концепции судебной реформы в Российской Федерации», представленной
Президентом РСФСР и одобренной Верховным Советом в 1991 году.
Ни одна другая отрасль прокурорского надзора за время существования
прокуратуры в нашей стране после 1922 года не подвергалась столь жесткой
критике с противоположных позиций, как общий надзор. Он все испытал:
от чрезмерного восхваления («высший надзор») до почти полной ликвидации.
И все-таки до 1992 г. в законодательстве (от конституционного до отраслевого)
было ясно, что общий надзор — отрасль прокурорского надзора, где решалась
одна, но важнейшая задача: единообразное понимание, применение законов
органами управления, должностными лицами, выявление и устранение нарушений
законов. Закон РФ «О Прокуратуре РФ» 1992 года, казалось бы, расширил
предмет общего надзора, но статья 9 закона ограничила эту деятельность,
указав, что в органах прокуратуры разрешаются лишь жалобы, неподведомственные
суду, а статья 20 установила правило, согласно которому прокурорские
проверки исполнения законов проводятся на основании поступивших сообщений
о нарушениях законности. Ясно, что состояние законности в стране заставило
пересмотреть это положение, и в 1995 году появляются дополнения в этой
отрасли надзора, в частности, статья 10 (соответствующая бывшей статье
9) сняла ограничения на рассмотрение заявлений, неподведомственных суду.
Появилось и «новшество» в общем надзоре — «надзор за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов
РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления,
органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления
и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона).
Дело в том, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан всегда входил
(в том числе по закону 1922 года) в предмет общего надзора, и лишняя
глава в законе лишь создает видимость усиления заботы о правах и интересах
граждан. Ведь закон не обязывает прокурора прямо защищать права и интересы
граждан. Он в соответствии со своими полномочиями «рассматривает заявления»,
«разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод», и лишь в
некоторых случаях (когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту
или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы,
либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, или
в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное
значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах
пострадавшего (ст. 27 закона). Представляется, что закон необходимо
привести в соответствие с задачами прокурорского надзора: если есть
нарушение законности, то прокурор обязан его устранить, не ожидая жалобы.
Большинство юристов, которые выступают за сохранение этой отрасли прокурорского
надзора, считают, что надо восстановить не только понятие, но и термин
«общий надзор», вновь вернуться к определению понятия предмета общего
надзора, прежде всего в законодательстве. Достаточно вспомнить, что
в 1992 году основная борьба при обсуждении закона о прокурорском надзоре
шла по вопросу о том, быть прокуратуре централизованной или зависимой
от местных властей. И сегодня один из старейших вопросов — «местечковое
законодательство» вопреки федеральному. Только в 1996 году прокуратурой
было опротестовано свыше 600 актов местного нормотворчества, не соответствующих
федеральному законодательству. Уже в высших эшелонах государственной
власти забили по этому поводу тревогу, решая вопрос: кто должен остановить
вал беззакония?
Что именно мешает общему надзору занять и удерживать прочные позиции,
что нужно сделать для того, чтобы ее эффективность была на должной высоте?
Ответы на эти и некоторые другие вопросы 5-й отдел НИИ Генеральной прокуратуры
РФ попытался получить с помощью экспертного опроса. В качестве экспертов
выступали прокуроры городов и районов, а также те, кто специализируется
по отдельным направлениям надзорной работы, научные сотрудники и преподаватели.
Почти 90% экспертов считают, что в связи с социально-экономическими
преобразованиями в стране роль общего надзора в деле обеспечения законности
и правопорядка повысилась, а фактически объем общенадзорной работы увеличился.
Среди обстоятельств, обусловливающих повышение роли общего надзора и
органично связанное с этим возрастание объема общенадзорной работы,
экспертами на первое место поставлено «обострение прежних, возникновение
новых социальных проблем» — на это указало почти 4/5 опрошенных. Далее
в этом ряду следуют такие факторы как, «распространение правового нигилизма»,
«ослабление государственной дисциплины, усиление проявлений сепаратизма
и местничества» (их выбрали по 73% опрошенных), «криминализация значительной
части экономики» (68%) и др.
Им также было предложено оценить общенадзорную работу в целом по критерию
динамики ее сложности. Практически единодушно (98%) опрошенные считают,
что с переходом к социально-экономическим реформам эта работа стала
боле сложной, чем прежде. При оценке факторов, обусловливающих усложнение
общенадзорной деятельности, на первое место были поставлены «пробельность,
противоречивость, несистематизированность законодательства (выбрали
почти 3/4 опрошенных). Далее в этом ряду названы следующие обстоятельства:
прокурору-общенадзорнику требуются «более обширные, чем прежде, правовые
познания, познания в области финансов, экономики и других смежных областей»
(62%), «стало труднее отслеживать частые изменения в законодательстве»
(40%), «в целом авторитет прокуратуры в обществе упал» (29%), «со стороны
министерств, ведомств, контролирующих и других органов, перечисленных
в ст. 21, 26 Закона о прокуратуре РФ, допускаются игнорирование требований
прокуроров об устранении нарушений законности, необоснованное ограничение
их полномочий» (31%).
В России сложилась своя, во многом уникальная система прокуратуры. И
одной из традиционных ее функций является общенадэорная. Ее свертывание
в сложных условиях переходного периода ничего, кроме вреда, принести
не может. Тем более что отечественная судебная власть, которая порой
почему-то противопоставляется прокурорскому надзору, еще далека от совершенства.
На ближайшую перспективу можно прогнозировать усиление некоторых факторов,
объективно повышающих значимость общенадзорной работы прокуратуры в
обеспечении законности и правопорядка. В сфере экономики это рост предпринимательской
активности, продолжающаяся приватизация, развитие отношений собственности,
интенсификация хозяйственного оборота, особенно с перспективой включения
в него земельных угодий, повышение роли государства в регулировании
экономики.
Применительно к социальной сфере достаточно назвать масштабную жилищно-коммунальную
реформу, которая несомненно породит ситуации, содержащие множество оснований
и поводов как для защиты экономических и других интересов государства,
так и соблюдение прав граждан.
С учетом действия указанных факторов следовало бы прислушаться к мнению
экспертов, 85% которых высказались за увеличение штатной численности
работников прокуратуры, специализирующихся по линии общего надзора.
Из них около трети считают, что эта численность должна быть увеличена
примерно в 2 раза. По мнению 82% экспертов, в прокуратурах городов и
районов целесообразно ввести должности заместителей прокуроров по общему
надзору. Такая позиция продиктована озабоченностью реальным состоянием
законности там, где она должна обеспечиваться силами и средствами общего
надзора.
Характерен значительных разброс мнений экспертов относительно основных
направлений общенадзорной работы. Так, за специализацию по линиям: надзора
за исполнением законов, регулирующих отношения собственности, высказалось
65% опрошенных; надзора за исполнением законов о финансах и налогах
— 81%; надзора за исполнением природоохранительного законодательства
— 40%; надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина —
61%. Разброс мнений заключается в существенных различиях регионов в
экономическом, социальном, демографическом и иных отношениях.
По мнению автора, отрасль общего надзора занимает одно из ведущих позиций
в деятельности прокуратуры. Это объясняется тем, что в работниках прокуратуры
зачастую видят не только сотрудников правоохранительных органов, но
и защитников. Именно они несут колоссальную моральную ответственность
перед населением. Поэтому отрасль общего надзора не только должна существовать,
но и реально помогать гражданам, требующим защиты.
|
|
|