Прокуратура
в современном правовом государстве

А. Маркин,
студент гр. Ю-404 ЧелГУ

Построение правового государства — пока еще цель, а не реальность российской правовой действительности.
Формирование правового государства в современной России осложняется общественно-политическим и государственным кризисом. Особое беспокойство у общественности вызывает положение дел в области прав человека, рост преступности, коррупция, многочисленные злоупотребления при осуществлении государственной власти.
Основой функционирования правового государства выступает принцип законности. Поэтому должны существовать внешние факторы, способствующие реализации законов тогда, когда последние по тем или иным причинам не исполняются. Одним из таких факторов является осуществление государством своих контрольных функций посредством наделения прокуратуры особыми полномочиями надзорного органа.
Реформирование правоохранительной системы
РФ породило многочисленные концептуальные споры вокруг будущего российской прокуратуры. В результате прокуратура сохранила свой статус единой федеральной централизованной системы надзора за исполнением действующих на территории РФ законов. Российская прокуратура приобретает и отчетливо проявляет собственные, характерные черты самостоятельного субъекта государственно-властных отношений.
Отрицая самостоятельный характер прокурорских функций, сторонники ограничения компетенции прокуратуры (переподчинения ее другим органам государства) часто приводят довод о том, что прокуратура «не вписывается» ни в одну из ветвей власти, а значит, ей нет места в государственном механизме. Некоторыми учеными, например Ю. А. Дмитриевым и М. А. Шапкиным, высказано мнение о необходимости децентрализации прокуратуры, о создании системы самостоятельных прокуратур субъектов Российской Федерации за региональным законодательством.
Профессор Н. И. Костенко не без оснований указывает на то, что до недавнего времени прокуратура считалась своего рода контрольным органом законодательной власти. Причем акцент следует сделать именно на слове «считалась», но таковой не была и не должна быть по своей природе. Будучи отнесенной к одной из ветвей власти, прокуратура теряет независимость, необходимую для осуществления надзорных функций, а ее деятельность неизбежно политизируется.
Теория разделения властей, возникшая на заре буржуазно-демократических преобразований в Европе, естественно, не предусматривала существования такого института, как прокурорский надзор. Это было связано, прежде всего, с неразвитостью правовой системы и доминированием обычного права. Выделение закона в качестве основного источника права обусловило необходимость обеспечения его действия на всей территории государства. Как в Европе, так и в России закономерно возник особый вид государственной деятельности, содержанием которой явился надзор за единообразным исполнением установлений центральной власти.
Надо отметить, что институт прокурорского надзора в специфическом виде существует также в странах прецедентного права, где прокурор действует исключительно в пределах судебной системы, являясь представителем одной из сторон судебного процесса. Полномочия прокурора, равные полномочиям стороны в процессе, не выходят за круг вопросов, подлежащих урегулированию судебным решением.
Именно эти коренные различия правовых систем в сочетании с национальными, территориальными и другими специфическими особенностями лежат в основе несовместимости навязываемого нам англо-американского образца прокуратуры с прокуратурой отечественной, возникшей и развивавшейся изначально как государственный институт, обеспечивающий законность.
В. Бессарабов отмечает, что прокуратура — это институт, порожденный объективными потребностями именно российского общества. Основная ее особенность состоит в том, что она является прокуратурой смешанного типа – выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования. Здесь нет особого противоречия, если не смешивать разные по своей функциональной принадлежности полномочия прокурора. Выявляя нарушения законов, прокурор обязан принять меры к устранению таких нарушений, в том числе и путем уголовного преследования.
Государственная власть в России осуществляется в соответствии с Конституцией РФ на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это не исключает функционирование иных обособленных государственных институтов, а напротив, подразумевает существование такого контрольно-надзорного механизма, как прокуратура. В Конституции РФ ст.129, регламентирующая порядок деятельности прокуратуры, включена в раздел «Судебная власть», что явно ущемляет ее положение. Однако можно с уверенностью сказать: прокуратура – это своеобразный государственно-правовой институт. Более того, прокуратура — такой государственно-властный институт, без которого ни одна из трех ветвей власти существовать не сможет. Прокуратура функционально дополняет осуществление полномочий этими ветвями власти и в определенной мере способствует уравниванию баланса сил, сглаживая на основе закона нередко возникающие противоречия.
По мнению большинства ученых, следует внести изменения в Конституцию РФ, закрепив правовой статус прокуратуры в самостоятельной главе, провозглашающей ее как обособленную и независимую систему органов государственной власти.
В науке достаточно распространена позиция, что современная российская прокуратура является слепком с прокуратуры недавних времен. Однако даже беглое сравнение нормативной базы прежней и нынешней прокуратуры не дает оснований для такого мнения.
Произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора: на первый план выдвинулась правозащитная функция прокуратуры. Но дело не только в этом. Новации коренятся значительно глубже и состоят в том, что прокуратура России формируется как самостоятельный субъект государственно-властных отношений, действующий от имени РФ в целом. Такой статус Российская прокуратура получила впервые. В РСФСР и СССР прокуратура на разных этапах представляла собой хотя и государственный орган, но действующий от имени той или иной ветви власти, наделившей ее полномочиями по надзору за исполнением законов. Так, по смыслу Положения о прокурорском надзоре 1922 г. прокуратура действовала от имени исполнительной власти, так же как и учрежденная в 1933 г. прокуратура СССР.
С принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. Генеральный Прокурор Союза ССР стал подотчетен Верховному Совету. Аналогичные нормы были закреплены и в Законе о прокуратуре СССР 1979 г.
В литературе советского времени указывалось, что прокуратура, способствуя установлению единой законности, действовала от имени центральной верховной власти. Этот тезис опасен тем, что, не являясь самостоятельной ветвью государственной власти и выступая от имени конкретного органа, делегирующего определенные полномочия прокуратуре, последняя в случае возникновения разногласий между центральными властями будет вынуждена принять сторону «курирующего органа». И эту реальность не замаскировать никакими доводами о подчинении только закону.
Ст. 1 Закона «О Прокуратуре РФ» 1995 г. не решала вопроса о месте прокуратуры в системе государственных органов, зато ст. 11 не оставляла возможности двоякого толкования: все вопросы, связанные с назначением и подотчетностью Генерального прокурора, решались исключительно законодательной властью в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.
В ст. 1 Закона (в новой редакции) законодатель нашел оптимальное решение, указав, что российская прокуратура — единая централизованная система органов, осуществляющая от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Новый Закон о прокуратуре закрепил независимость органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений (п. 2 ст. 4). Но здесь, безусловно, не все так просто. Это в очередной раз подтвердил разразившийся скандал вокруг Генерального прокурора РФ Ю. И. Скуратова. Вовлеченность Генерального прокурора в непрекращающуюся борьбу за власть превратило в политического игрока не только его самого, но и прокуратуру в целом.
В последние годы высказывались идеи о ликвидации одного из основных направлений деятельности прокуратуры общего надзора. Доводы в основном сводились к тому, что осуществляемый прокуратурой надзор за исполнением законов и законностью правовых актов тормозит развитие рыночных отношений, ибо посягает на свободу предпринимательства.
Вместе с тем, в условиях экономического спада и усиления социальной напряженности в обществе упразднение отдельных функций прокуратуры или ограничение ее полномочий негативно отразится в первую очередь на гражданах. Нельзя не учитывать неспособность большинства наших сограждан нести материальные затраты, связанные с обращением в суды. Бесплатная, действенная юридическая помощь оказывается в стране от имени государства только прокуратурой. Поэтому в нынешний период требуется не ликвидация общего надзора, а его усиление и конкретизация по предмету деятельности.
Кроме того, сегодня существенно ограничен такой основополагающий принцип в деятельности прокуратуры, как независимость прокурорского надзора. Положение о том, что прокуроры субъектов РФ назначаются по согласованию с региональными органами власти, ставит прокурорский надзор в зависимость от последних. При этом надо иметь в виду, что во многих регионах таким правом согласования наделены как главы исполнительной власти, так и представительные органы, между которыми нередко возникают противоречия в оценках кандидатов на должность прокуроров субъектов РФ, что не лучшим образом отражается на работе аппарата прокуратур.
Неуправляемое перетекание власти к регионам было существенным ударом по учреждению, которое являлось по природе своей иерархическим и управляемым из центра. Согласно некоторым данным, более 50 процентов законодательных актов, принимаемых субъектами федерации, противоречат федеральному законодательству или Конституции РФ. Выявлять подобные расхождения и требовать их устранения могла бы именно прокуратура, будь она сегодня независима от региональных властей.
С учетом изложенного, необходимо более точно определить место прокуратуры в системе государственных органов, вернуть ей статус органа высшего надзора за исполнением законов, закрепить ранее действовавший принцип независимости прокурорского надзора, что позволит прокуратуре РФ внести свой вклад в становление правового Российского государства.