Прокуратура Российской Федерации
в системе органов государственной власти

А. Павлюк,
студентка гр. Ю-404 ЧелГУ

История политической и правовой мысли определила ряд основных принципов для правового государства. Одним из таких является принцип разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
Означает ли это обязательность распределения всех субъектов государственно-властных отношений исключительно по трем соответствующим направлениям? Представляется, что нет. В связи с этим не исключается возможность отведения особого места и придания особого статуса какому-либо институту государственной власти, коль скоро это способствует установлению баланса взаимоотношений между основными ветвями власти.
В целом на сегодняшний день высказываются две основные концепции развития прокуратуры. Первая представляет собой идею сохранения и укрепления традиционной российской прокуратуры как многофункционального органа государственной власти, всецело подчиненного задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории России.
Сторонники второй концепции настаивают на коренном преобразовании российской прокуратуры в соответствии с европейскими стандартами вплоть до сведения к единственной функции уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.
Однако несмотря на нестихающую дискуссию вокруг статуса прокуратуры, законодатель фактически поддержал сторонников первой концепции. Так, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О Прокуратуре Российской Федерации» определил, что прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. При этом за прокуратурой сохранился широкий спектр полномочий.
Несомненно, Закон «О Прокуратуре РФ» имеет основополагающее значение, но существующая ныне неопределенность конституционного статуса прокуратуры подрывает ее авторитет. Так, ст. 129 Конституции определила прокуратуру РФ как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Пункт 5 этой же ст. говорит, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральными законами. Вывод такой: конкретного содержания правового статуса, правовой природы прокуратуры Конституция не дает. Более того, сама статья 129 расположена в главе 7, посвященной судебной власти. Означает ли это отнесение законодателем прокуратуры к органам судебной власти? Очевидно, что нет. Это следует даже из смысла статей Конституции, посвященных правосудию. Скорее всего, включение ст. 129 в главу «Судебная власть» явилось компромиссным решением законодателя, так и не определившего место прокуратуры в системе органов государственной власти, разбитой строго на три ветви. Конечно, удачным назвать такой шаг трудно, учитывая, что проблема соотношения судебных органов и прокуратуры в любом случае существует.
Так, распространенной является точка зрения, что прокуратура подрывает независимость суда, ставя себя над ним. Таким образом, прокуратура и суд противопоставляются друг другу, что является недопустимым. Кроме того, как высказался на этот счет Ю. И. Скуратов, «прокуратура кровно заинтересована в сильной независимой судебной власти», поскольку «надзор прокуратуры может выступать гарантом законности лишь в той мере, в какой он опирается на судебную власть и поддерживается ею». В свете этого следует говорить не о противопоставлении прокуратуры и суда, а об их сотрудничестве и взаимном контроле в рамках повышения законности и эффективности правоохранительной деятельности.
Будет ли способствовать достижению цели полная передача правозащитных функций прокуратурой суду, на которой настаивают сторонники коренной модернизации прокуратуры? Представляется, что в нынешних условиях катастрофической загруженности судов нет. Ведь такой огромный объем дополнительной работы сделает еще большим ожидание отдельно взятого гражданина, стремящегося восстановить свое нарушенное право; еще более высокими его материальные затраты; еще меньшей веру в способность государства защитить права и интересы своих граждан.
Передача функций надзора за соблюдением закона суду превращает прокуратуру, как орган государственного обвинения, в один из институтов исполнительной власти. Это противоречит самой сущности прокуратуры, а для столь глобального изменения ее назначения время отнюдь не подходящее. На сегодняшний день страна нуждается в ужесточении контроля в первую очередь над собственными органами власти, чем и призвана заниматься прокуратура. Руководствуясь нормами действующего законодательства, она осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, ведомствами, исполнительными органами субъектов федерации, и т. д. Как отмечает В. Г. Бессарабов, «прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью».
Взаимоотношения прокуратуры и органов исполнительной власти осуществляются в форме взаимодействия и в форме надзора. Вторая форма, во-первых, составляет сущность самой прокуратуры и реализуется посредством контроля за соблюдением действующего законодательства, а во-вторых, обеспечивает и поддерживает независимость прокуратуры от той же исполнительной власти.
Указанная независимость предопределяет другую форму взаимоотношений — взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти, которое осуществляется различными способами, например, участие прокуратуры в правительственных программах по борьбе с преступностью. Однако и здесь есть спорные моменты, одним из которых является вопрос координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Прежде всего здесь следует говорить о соотношении прокуратуры и контролирующих органов в целом, поскольку статус правоохранительных органов позволяет отнести их к специализированным органам контроля за соблюдением законов в соответствующих сферах правоотношений.
Каково их соотношение? А. Д. Бойков предлагает такой вариант: «Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля состоит в том, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы. <...> Все остальные органы, включая органы исполнительной власти, осуществляют не надзор, а функцию контроля за соблюдением (исполнением) законов в соответствующих сферах правовых отношений».
Следует добавить, что на сегодняшний день вопрос о целесообразности наделения прокуратуры полномочиями по координации деятельности в борьбе с преступностью представляет собой отдельную тему для разговора. Равно как и проблема необходимости включения следствия в прокуратуру либо его исключения.
Что касается законодательной власти, то ее соотношение с прокуратурой прямо влияет на эффективность выполнения прокуратурой своих задач, которую снижают противоречивость правовых норм, пробелы в законодательстве. В рамках данного вопроса поднимается идея активизации правотворческой деятельности прокуратуры. Так, учитывая ее сущность, которую составляет надзор за законностью, отсутствие в Конституции указания о праве законодательной инициативы у Генерального прокурора РФ представляется необоснованным. Помимо этого,. Конституция не наделила Генерального прокурора РФ и правом на обращение в Конституционный суд РФ с запросом. Об этом говорит и А. Д. Бойков: «Учитывая статус прокуратуры, едва ли целесообразно прибегать к помощи других субъектов законодательной инициативы».
Да, действительно, статус прокуратуры является особым: прокуратура не входит в состав ни одной из ветвей власти, она представляет собой универсальную и единственную в своем роде форму государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и за исполнением всех действующих законов на территории России. Однако законодатель, фактически определив особую роль прокуратуры в качестве важнейшего элемента системы сдержек и противовесов, конституционно до сих пор не закрепил этого. Понимая острую необходимость восполнения указанного пробела, правоведы не устают настаивать на выделении в Конституции РФ отдельной главы для прокуратуры.
Кроме того, градация органов государственной власти проводится не только по горизонтали, но и по вертикали (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации). «Прокуратура и на этом уровне выступает элементом сдержек и противовесов» — как отмечает Ю. Титов.
Проблема положения прокуратуры в рамках федеративных отношений является одной из наиболее актуальных на сегодняшний день. Вместе с тем представляется, что изначальной точкой разногласий в указанной области являются особенности самого российского федерализма.
Как нами было указанно выше, в соответствии со
ст. 129 Конституции РФ прокуратура обозначена как единая и централизованная система. Однако в нынешних условиях, когда ряд субъектов, по словам А. Д. Бойкова, «стремится к обособлению, вплоть до полного отделения от Российской Федерации», существует реальная угроза создания параллельных национально — государственных прокуратур, не подчиненных Генеральной прокуратуре. Тот же А. Д. Бойков справедливо отмечает: «В этой связи сохранение в Конституции РФ порядка согласования при назначении прокуроров субъектов федерации противоречит интересам укрепления и развития федеративных отношений; противоречит оно и самому принципу централизации и единства системы прокуратуры РФ». Не способствует этот порядок и удовлетворению потребности в расширении полномочий прокуроров субъектов федерации. А в сущности именно с этим напрямую связана степень независимости органов прокуратуры, провозглашенной в ч. 1 п. 2 ст. 4 Закона «О Прокуратуре РФ».
Ныне существующий характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти Российской Федерации, а также перспективы российского федерализма обусловливают конкретное направление развития системы органов прокуратуры. Речь идет о сохранении и укреплении традиционной российской прокуратуры в качестве многофункционального органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и законодательства РФ.
Скорее всего подобная тенденция сохранится и в дальнейшем, даже на фоне многочисленных в последнее время высказываний за прокуратуру «по европейским стандартам». Поскольку любой здравомыслящий правовед понимает, что частное устройство органов государственной власти при наличии общепризнанного стандарта в виде принципа разделения властей проводится каждым государством с учетом социально-политических реалий и национальных традиций.
Реформы 90-х гг. многое изменили в нашей стране, в первую очередь произошло переакцентирование целей государства: Россия сориентировалась на признание приоритета прав и свобод человека. Сохраненная при этом прежняя организация прокуратуры изменилась, если говорить словами Ю. И. Скуратова,адекватно времени, в результате чего не только не противоречит, а соответствует тем самым правовым стандартам, если они подразумевают верховенство закона и приоритет прав человека.
Правовые изменения были вызваны общими идеологическими, экономическими, социально—политическими изменениями в стране. Трудно назвать эти изменения безболезненными, когда буквально за несколько лет была разрушена общественная идеология, дестабилизированы государственные и правовые институты, произошло разложение духовной культуры общества. К сожалению, взамен установления эффективной рыночной экономики страна пережила стремительный рост преступности, результатом которого явилось постоянное чувство незащищенности как всего общества, так и отдельно взятого человека.
Разумеется, прокуратура должна пережить еще ряд преобразований, но все они должны быть направлены на подкрепление ее потенциала. Речь идет в первую очередь о закреплении соответствующего конституционного статуса; затем — повышение квалификационного уровня сотрудников прокуратуры; а также достаточное материально-техническое обеспечение.
Говорить же о полном, радикальном изменении всей системы прокуратуры на сегодняшний день нельзя. Во-первых, это связано с тем, что потребуются непосильные для нашей страны в нынешних условиях организационные и материальные затраты. Во-вторых, подобное реформирование пойдет вразрез с национальными общественными традициями, сформировавшимися на почве особого мировоззрения, психологии, правовой культуры. Потому не подрывать, а защищать следует общественные интересы и интересы личности. Кроме того, менталитет населения России таков, что оно даже с большим энтузиазмом поддерживает механизм жесткого контроля. Воспользоваться этим во благо человека и есть искусство государственного управления в правовом государстве.
В то же время нельзя забывать, что состояние правопорядка и правозащитных механизмов в России напрямую зависит от характера взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти. История показала, что малейшая зависимость прокуратуры от какого бы то ни было государственного органа неизбежно ведет к ее подконтрольности, влекущей за собой деструктуризацию всего надзорного механизма. Централизация, независимость и исключительно правовой контроль — вот те принципы, которые способны обеспечить действенность органов прокуратуры.
В заключение хотелось бы отметить, что выбор нужного пути развития прокуратуры, определение ее сущности — это не вопрос принципа: желание представителей Европейского Сообщества, с одной стороны, «надавить» на Россию, привести ее к «общему знаменателю» и, с другой стороны, осознанная необходимость России воспротивиться этому, противопоставляя свою самобытность. Решение обозначенной проблемы имеет особое значение в первую очередь для самой Российской Федерации, провозгласившей себя в п. 1 ст. 1 Основного Закона правовым государством.