О журнале
Архив журналов
Обзоры
Законы
Постановления
Детектив
 

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА
РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

А. И. Брагин,
прокурор Челябинской области,
государственный советник юстиции II класса

Российская прокуратура имеет глубокие исторические корни. Созданная Петром I на переломном этапе развития государства как орган «надзора за Сенатом», орган государственной власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению надзор за исполнением законов центральными и местными учреждениями и должностными лицами, борьбу с казнокрадством и лихоимством, прокуратура подтвердила свое значение и жизнестойкость.
Менялись времена, эпохи, политические системы, но прокуратура всегда оставалась важнейшим институтом государства, ибо главным ее назначением было и есть — служение закону.
Правовые и судебные реформы в России прошлого столетия затрагивали в той или иной мере функции и полномочия прокуратуры, однако все они сохраняли ее в качестве важнейшего правоохранительного и правозащитного института.
Период перестройки и судебно-правовых реформ 80-х — 90-х годов нашего времени характерен отказом от идеологических установок и многих защищавшихся правом ценностей «эпохи победившего социализма», обозначился переход от «священного принципа социалистической законности» к правовым принципам и законности правового государства, направленной прежде всего на защиту прав человека и интересов общества.
Процесс ломки старого оказался болезненным: отказ от социалистического права сопровождался падением престижа любых социальных норм, включая мораль, традиции, нормы общественных организаций и учреждений. Страна вступила в период всеобщего правового нигилизма, деградации нравственности, роста преступности и противоправных форм разрешения возникающих конфликтов, что требовало адекватного правового обеспечения и жесткого контроля со стороны государства за исполнением законов.
Однако лихорадочное законотворчество часто приводило к появлению несовершенных законов, а контрольные механизмы за их исполнением постепенно разрушались.
В это время активно пропагандировался взгляд на прокуратуру как орган прокоммунистический, не поддающийся реформированию и потому подлежащий чуть ли не уничтожению путем изъятия у нее главной функции — функции надзора за законностью.
Существенным подкреплением этим разрушительным идеям и взглядам явилась известная «Концепция судебной реформы в Российской Федерации», келейно разработанная и без обсуждения принятая 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Позже этот официальный программный документ будет неоднократно оценен специалистами как акт незрелый, оторванный от жизни; законодательные органы страны будут игнорировать многие его предписания, но след свой он оставил и продолжает оставлять. Именно «Концепцией» объявлены антинародными и задачи и деятельность дореформенных суда и прокуратуры, вся их работа, как и работа всей правоохранительной системы объявлена некачественной и несостоятельной.
В последнее время оппонентами прокуратуры принят на вооружение новый аргумент — появление в правоохранительной системе России института Уполномоченного по правам человека. С его созданием они прогнозируют изъятие из ведения прокуратуры обязанностей, связанных с защитой прав человека и гражданина.
Следует заметить, что в годы реформ теория права и прокурорского надзора пополнилась многими научными работами, противостоящими правовому нигилизму во взглядах и общественных отношениях. Коллектив ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка создал научный труд, посвященный концептуальным проблемам развития прокуратуры России в условиях переходного периода, в котором отстаивалась идея сохранения и укрепления традиционной российской прокуратуры — прокуратуры сильной, действенной и многофункциональной, всецело подчиненной задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории России.
Постепенно жизненные реалии подтвердили необходимость сохранения и развития прокуратуры как государственного института. Рост преступности, распространение нигилистического отношения к праву, нарастание социальной напряженности в условиях переходного периода требовали усиления роли прокуратуры. И законодатель пошел на это: в результате дополнений и изменений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. и
10 февраля 1999 г. на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуратуре возвращена функция координации деятельности по борьбе с преступностью и такое полномочие, как предостережение о недопустимости нарушений закона; расширены полномочия прокурора по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности. В предмет прокурорского надзора включено соблюдение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Работа, проведенная Генеральной прокуратурой с Советом Европы, в определенной степени позволила сблизить позиции. С участием экспертов Совета Европы 8—9 января 1997 года проведена Международная научно-практическая конференция по теме: «Прокуратура в правовом государстве».
Участники встречи с большим интересом отметили изменения, которые Прокуратура Российской Федерации осуществляет в духе соответствия институтам правового государства.
В итоговых документах конференции особо было подчеркнуто, что конституционный статус и компетенция этого института могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры и года институционной реформы. Главным является то, что этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенства права.
Особо было подчеркнуто также, что прокуратура должна играть ведущую роль в борьбе с организованной преступностью и коррупцией.
Таким образом, любые попытки оценивать роль и место прокуратуры в правоохранительных механизмах государства без учета реальных условий, в которых прокуратура функционирует, представляются дилетантскими, если они не связаны с преднамеренным искажением действительности.
Одной из актуальнейших проблем российского государства всегда была борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. Ныне это проблема единства федерального государства. Позитивная перспектива этого процесса возможна только при условии единства законности на всей территории государства. Еще Указом Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 года был решен вопрос чрезвычайной важности для утверждения единой правовой системы — вопрос о независимости прокуроров и прокурорского надзора от местного начальства. «Губернские прокуроры, на основании узаконенний, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Это же осознавалось и властью страны после Окябрьской революции, ставившей перед прокуратурой задачу борьбы с «законностью калужской и казанской». И в настоящее время надзор за исполнением федеральных правовых актов, за соответствием им ведомственных актов, а также актов, принимаемых органами власти субъекта федерации и органами местного самоуправления является одним из приоритетных направлений в деятельности прокуроров.
За год прокурорами России выявляется и опротестовывается более 100 тысяч правовых актов. В Челябинской области — около 2 тысяч, в том числе — более 500 актов представительной и исполнительной власти разных уровней.
Эйфория от полученной самостоятельности зачастую приводила органы местного самоуправления к правотворчеству по вопросам, разрешение которых входит в компетенцию субъекта федерации: глава администрации Новобатуринского сельского Совета изменил административно-территориальные границы между городом Коркино и Еткульским районом, руководитель Аргаяшского района осуществил перевод лесных земель в нелесные и т. д. Каждый четвертый протест приносился на решения органов местного самоуправления. Во всех случаях восстановление законности и нарушенных прав происходило после вмешательства органов прокуратуры.
В законе «О Прокуратуре Российской Федерации» надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина впервые в истории прокуратуры выделен в самостоятельное направление прокурорского надзора. Эта новелла в законе способствовала совершенствованию прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, повышению активности и эффективности этой деятельности.
В первую очередь, усилия прокуратуры направлены на защиту общезначимых интересов, прав и гарантий групп граждан, а также граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Именно поэтому как приоритетные рассматриваются вопросы соблюдения законности в отношении пенсионеров, несовершеннолетних, больных. В прошлом и текущем годах органами прокуратуры Челябинской области проверялось соблюдение законности в деятельности Фонда обязательного медицинского страхования, исполнения закона «О психиатрической помощи», проводились проверки по фактам лишения пенсионеров, инвалидов жилья. Ежегодно нами рассматривается свыше 20 тысяч обращений граждан. Каждое пятое обращение признается обоснованным и принимаются реальные меры к восстановлению нарушенных прав.
С учетом условий переходного периода речь должна идти не об ограничении правозащитного потенциала прокуратуры, а об его усилении.
Правозащитные функции прокуратуры должны быть уточнены и расширены. Генеральный прокурор должен быть наделен правом обращения в Конституционный суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, а также по другим вопросам, касающимся нарушений прав граждан и интересов государства (нарушения избирательных прав).
Последовательная защита интересов государства необходима еще и потому, что идею советского периода о приоритетной защите государства в настоящее время меняет другая крайность, проявляющаяся в том, что охрана прав личности должна быть чуть ли не единственной правозащитной функцией прокуратуры. Не случайно Генеральный прокурор подчеркивал: «Нельзя противопоставлять, как это иногда просматривается в науке и практике, защиту прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, защите интересов государства, всего общества — с другой. Все это неразрывно связано. Охраняя права и свободы граждан, мы одновременно защищаем общественные и государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права граждан».
Как говорил выдающийся русский философ Владимир Сергеевич Соловьев — «Сущность права состоит в равновесии двух нравственных интересов: личной свободы и общего блага».
Система права, не соблюдающая этого священного принципа, обрекает общество на нестабильность, конфликты и потрясения.
Защищая интересы трудовых коллективов, прокуратура занималась вопросами незаконной приватизации, акционирования ряда предприятий, в том числе гигантов индустрии.
Особенно наглядно это подтверждается результатами работы прокуроров Челябинской области по надзору за исполнением налогового законодательства, законодательства о взносах в пенсионные фонды. Прокурорский надзор на этом направлении в значительной степени способствовал стабилизации положения с выплатой пенсий, заработной платы.
Надзор прокуратуры всегда был многофункциональным. Некоторые ограничения, имевшиеся с 1993 года, касающиеся коммерческих структур и некоторых других объектов надзора, поправками, принятыми в феврале 1999 года, сняты.
Провозгласив обязанность прокуратуры надзирать за соблюдением Конституции, законодатель вроде как вернул прокуратуре функции органа высшего надзора, поставив ее над всеми контрольными механизмами страны.
Сразу же, в научной и практической, в том числе прокурорской среде (А. Мыцыков) стали раздаваться голоса о необходимости осмотреться, « не влезать во все и не заниматься всем», не отвечать за не решенные обществом и государством проблемы.
Представляется нелогичным — добиваться расширения полномочий и тут же думать: а стоит ли? Имеющимся оружием необходимо уметь пользоваться, но сам факт его наличия лучше отсутствия. Какие приоритеты выделить в прокурорском надзоре, более, чем федеральный центр, должны решать прокуроры регионов, хотя, безусловно, есть общие проблемы: борьба с преступностью, соблюдение законодательства о приватизации, налогового, банковского, экологического законодательства.
Придание прокуратуре статуса «высшего» надзорного органа в стране вызывает необходимость установления оптимальных отношений с органами, реализующими контрольные функции.
Не вмешательство, не подмена их, а координация деятельности и проверка законности принятых мер воздействия к правонарушителям.
Весьма актуальны проблемы участия прокурора в гражданском, арбитражном, уголовном судопроизводстве. Более чем в других вопросах здесь сказываются последствия непродуманной, списанной Концепции судебно-правовой реформы.
С одной стороны, идет усечение прав прокурора: это и предъявление иска в арбитражный суд только в защиту государственных и общественных интересов, и принесение протеста на неправосудные постановления суда только по искам прокурора, сведение роли прокурора в уголовном судопроизводстве только к роли стороны процесса, и др.
С другой стороны, законами «О судебных приставах», «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» (ст. 29), «О коллективных договорах и соглашениях» (ст. 28), дополнениями к закону «О Прокуратуре в РФ» и др. усиливаются и расширяются права прокурора.
Однако последовательность в действиях законодателя отсутствует. Предоставляя широкие права надзора за представительной и исполнительной властью, он освобождает от надзора судебную власть. Возлагая на прокурора обязанности по надзору за законностью содержания под стражей лиц на предварительном следствии, он не предоставляет полномочий при несоблюдении судом сроков рассмотрения уголовных дел, что ведет к длительным срокам содержания под стражей лиц, ожидающих суда.
Нельзя ставить равенство между прокурором и адвокатом в уголовном процессе, в частности, в вопросе обязанностей сторон. Прокурор, в определенных случаях, обязан отказаться от обвинения; выполняя государственно-правовую функцию, обязан реагировать на любые нарушения закона; обязан опротестовать незаконное решение (приговор суда) независимо от того, отвечает это интересам обвиняемого или им противоречит.
Проводя в отечественном судопроизводстве идею состязательности англо-американского образца, противники прокуратуры, вопреки давней традиции отечественного судопроизводства, отказ прокурора от обвинения, за некоторыми оговорками сделали обязательными для суда. При этом сторонники неурезанной судейской независимости не хотят слышать, что таким образом они ограничивают власть суда и отдают судьбу дела в руки прокурора.
Правосудие перестанет быть полноценным, если будет исключена судебная проверка обоснованности отказа прокурора от обвинения, как и проверка признания обвиняемого своей вины.
Думается, что контроль за соблюдением законов прокурором и судом должен быть взаимным — такова основа их взаимодействия.
В итоге: главным направлением развития прокуратуры в настоящих условиях должно быть признано укрепление ее как многофункционального органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и законодательства России.
Усиление роли прокурорского надзора за исполнением законов и повышение эффективности выполнения прокуратурой иных, вытекающих из ее государственно-правового статуса функций (защиты прав граждан, уголовного преследования, поддержание обвинения в суде, надзора за законностью судебных решений и их исполнения, координации борьбы с преступностью и пр.) требует решения ряда организационно-управленческих вопросов и вопросов правового обеспечения деятельности прокуратуры.
Требуется существенное улучшение качества подготовки и переподготовки кадров прокуратуры, с использованием специализированных программ обучения.
Необходимо законодательное обеспечение
деятельности прокуратуры. Многие предложения в этой сфере касаются более четкого и содержательного отражения статуса прокуратуры, ее функций и полномочий в Конституции Российской Федерации, Законе о прокуратуре РФ, в уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательства.
Будущее прокуратуры связано с задачей формирования правового государства, и вопрос о снижении уровня внешнего контроля за исполнением правовых предписаний и, возможно, об отказе от государственной функции надзора за исполнением законов можно ставить лишь тогда, когда право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, возьмет под жесткую защиту ценности социальной справедливости, станет общепризнанной социальной ценностью.
Именно к такому состоянию права в нашем обществе устремлены практические действия прокуратуры на данном историческом этапе. Убежден, что добиться этого возможно лишь сохранив прокуратуру как важнейший институт государства.

Предыдущая страницаВверхНа главную Copyright © MaZaY