Пределы правомочий органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации

В. А. Лебедев,
зав. кафедрой теории государства и права ЧелГУ

Эффективное функционирование и развитие России как федеративного государства возможно лишь при условии, если на каждом из двух его уровнях (федеральном и региональном) органы государственной власти руководствуются полномочиями, установленными частью третьей статьи 5 Конституции Российской Федерации: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».
Ранее действовавшие Конституции СССР и Российской Федерации считались конституциями федеративных государств. В них не только была закреплена федеральная структура государственной власти, но и обязательно регулировались вопросы организации системы, а в ряде аспектов – полномочия и отдельные элементы порядка работы органов государственной власти в субъектах федерации.
Так, в статье 85 Конституции РСФСР 1978 г. было записано: «Советы народных депутатов, Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов составляют единую систему органов государственной власти».
В редакции 1992 года той Конституции имелись предписания о конкретных органах власти республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Так, в республиках предусматривалось наличие Съездов народных депутатов и Верховных Советов, говорилось о главах исполнительной власти республик (Президентах) и о Советах Министров республик, о компетенции Правительств республик и их взаимоотношениях с исполкомами местных советов.
Организационная структура системы власти в Российской Федерации того времени, формируемая и функционирующая на принципе жесткого централизма, мало что относила к ведению и полномочиям субъектов федерации.
После развала в конце 1991 года Советского Союза стали усиливаться проявления центробежных тенденций в Российской Федерации, могущих привести к ее распаду. В этих условиях позитивную значимость в сохранении целостности России приобрел Федеративный Договор от 31 марта 1992 года, состоящий из трех взаимосвязанных документов:
1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
В договорах были установлены системы органов государственной власти субъектов федерации.
По оценке М. Н. Губогло, указанные документы стали основой компромисса центробежных и центростремительных тенденций, вместе с тем они утвердили разнотипность субъектов федерации в виде национально-государственных (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальных (края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальных образований (автономные области, автономные округа) образований и рассыпали на этом пути немало политических ухабов и правовых колдобин. Самой опасной воронкой, засасывающей в себя строителей федерализма, является внутренняя противоречивость Федеративного Договора, состоящая в том, что, с одной стороны, все субъекты федерации формально имеют равные права и полномочия, несут равные обязанности в экономической, социальной, культурной областях, а с другой, — одни из них «более», а другие «менее» равноправны. В то время, как за республиками закреплены статус государственности с Конституцией, Парламентом и Президентом, за остальными субъектами закреплено новое для практики право на «Уставы субъектов Российской Федерации и право избирать губернаторов».
Позже, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года, комиссией при Президенте было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.
Основное содержание этого документа сводится к следующим положениям:
— принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ устанавливаются федеральными законами;
— договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации;
— договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации;
— в договоре не допускаются изъятия или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации;
— в договоре с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не участвовавшего в подписании Федеративного договора либо вновь образованного, может содержаться полный перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации;
— в договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации;
— после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным в договоре, если это полномочия, не установленные Федеральным законом;
— не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению целостности Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и Федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Итак, принцип единства государственной власти выражается в том, что власть федерации распространяется на всю ее территорию, а на ее части – территории каждого из субъектов распространяется, кроме того, и их (то есть региональная) власть, причем каждая из двух этих властей не беспредельна, а ограничена компетенцией соответственно федерации и каждого из ее субъектов.
Например, в соответствии со статьей 84 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай от 7 июля 1997 г.
государственную власть в этой республике осуществляют представительные (законодательные), исполнительные и судебные органы, образуемые в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и Конституцией Республики Алтай.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай исполнительные и судебные органы Республики Алтай входят в единую систему исполнительной и судебной властей Российской Федерации.
Об особенностях формирования органов государственной власти Республики Коми говорится в статье 66 ее Конституции (в ред. от 25.12.98 г. № 43-РЗ).
В этом субъекте РФ установлен ограниченный, в сравнении с большинством республик в составе Российской Федерации, круг субъектов права законодательной инициативы. В него входят депутаты Государственного Совета Республики, местные представительные органы власти, Съезд народа коми и его исполнительный орган. Конституционный, Верховный и высший Арбитражный суды Республики Коми обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.
Аналогичная формулировка о субъектах законодательной инициативы содержится в Конституции Республики Марий Эл, но, в отличие от Конституции Республики Коми, здесь правом законодательной инициативы в Государственном собрании по вопросам своего ведения обладает Прокурор Республики.
В Оренбургской области право законодательной инициативы перед Законодательным собранием принадлежит депутатам, комиссиям и комитетам Законодательного Собрания, главе администрации, Правительству области, городским, районным представительным органам местного самоуправления, общественным объединениям.
(ст. 47 Устава).
Более широкий круг субъектов законодательной инициативы в Законодательном собрании Пермской области закреплен в статье 30 ее Устава. В него входят: губернатор области, депутаты, депутатские группы, объединения, комитеты и комиссии Законодательного собрания Пермской области, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители Пермской области в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, органы местного самоуправления, Совет глав местного самоуправления, избирательная комиссия Пермской области, Правительство Пермской области. Процедура осуществления законодательной инициативы устанавливается законом Пермской области.
В этом субъекте РФ проекты законов и нормативных правовых актов по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления, подлежат согласованию с органами местного самоуправления. Процедура согласования определяется законом Пермской области.
В осуществлении процесса правотворчества субъектов Российской Федерации имеются трудности, сложности, противоречия. Не всегда законодательная деятельность соответствует требованиям, установленным Конституцией РФ, федеральными законами по вопросам разграничения компетенции правотворческих органов.
В статье 73 Конституции РФ 1993 года говорится. что «всей полнотой государственной власти» обладает Российская Федерация в лице федеративных органов государственной власти. Субъекты РФ обладают лишь полномочиями государственной власти по предметам их ведения, включая совместное ведение.
Вне пределов ведения федерации и совместного ведения Федерации и субъектов федерации субъекты РФ осуществляют самостоятельно свои правомочия. Отсюда следует, что:
— во-первых, Федерация не вправе относить к своему ведению вопросы, определенные по остаточному принципу, закрепленному в части 4 ст. 76 Конституции РФ;
— во-вторых, субъекты РФ на основании статьи 73 Конституции РФ вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, отнесенные частью 4 ст. 76 Конституции РФ к их исключительной компетенции, определять их как предметы исключительного ведения. Поэтому они не могут передаваться в компетенцию федерации.
Органы государственной власти субъектов РФ являются государственно-территориальными центрами, объединяющими интересы различных групп, слоев населения, устанавливающих соотношения социальных сил, определяющих совместимость их идеалов и ценностей, аккумулирующих волю большинства избирателей.
Федерация должна устанавливать лишь общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом случае федеральные законы дополняются актами субъектов федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности. Следовательно, характер данной группы полномочий таков, что для их воплощения в жизнь требуется учет специфических особенностей субъектов федерации. Это достигается как путем установления федерацией общей правовой основы при практическом решении вопросов данной группы, так и путем дополнения субъектами Федерации такого рода основ правовыми нормами, учитывающими специфические (национальные, культурные и т. п.) условия их применения в соответствующих субъектах, однако не допуская при этом выхода органов государственной власти Российской Федерации за пределы своих правомочий.