Становление Регулирующего органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих

В. А. Слепышев,
гл. специалист отдела по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих ГУ ФРС по Челябинской области

Переход к рыночной экономике, демократизация государственной и общественной жизни в числе важнейших проблем обеспечения закрепления предусмотренной Конституцией РФ свободы экономической деятельности и единства экономического пространства предусматривают необходимость наиболее полного правового регулирования финансового оздоровления должника, а в случае невозможности — несостоятельности (банкротства) юридических лиц, граждан и индивидуальных предпринимателей.

За последние годы в российском обществе произошли существенные изменения, затронувшие почти все его сферы. Проведение радикальной экономической реформы, развитие предпринимательства привели к основательному обновлению законодательства, регулирующего отношения в сфере экономики.

В связи с развитием рыночных отношений в России с каждым годом все более возрастает роль института банкротства, т. к. объективным процессом рыночной экономики, основанной на конкуренции, является постоянный переток капиталов в наиболее доходные сферы, перераспределение собственности от неэффективных хозяйствующих субъектов к эффективным. Осуществляется данное перераспределение посредством процедуры банкротства.

Сегодня банкротство — одна из наиболее актуальных проблем в современной российской действительности. Впрочем, она всегда находится среди важнейших в любой рыночной экономике.

Начало возрождению правового института несостоятельности в нашей стране было положено принятием 14 июня 1992 г . Указа Президента РФ «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применению к ним специальных процедур», а затем и принятием 19 ноября 1992 г . Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1 , введенного в действие с 1 марта 1993 г .

Затем был принят Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г ., который выглядел более зрело по сравнению с предшествующим. Но за время применения Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г . № 6-ФЗ выявлены недостаточная защищенность прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о банкротстве как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, передела собственности, недобросовестного захвата предприятия.

Кроме того, в 2002 г . был принят новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ, который, наряду с обновленными общими процессуальными нормами, содержит специальную гл. 28 «Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)» 2 . Это также предопределило принятие нового Закона о банкротстве в части содержащихся в нем процессуальных норм, регламентирующих особенности рассмотрения дел о банкротстве.

С принятием нового Закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 ноября 2002 г . № 127-ФЗ 3 наступил третий этап регулирования отношений, связанных с несостоятельностью, который может быть охарактеризован как продолжение и развитие реформы законодательства о несостоятельности, начатой в 1998 г .

Это уже третий Закон о банкротстве за последние 10 лет. Столь стремительное обновление законодательства о банкротстве объясняется тем, что в стране достаточно быстрыми темпами осуществляются экономические преобразования.

Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26.11.2002 г. предусмотрено создание ряда федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства. В данном случае речь идет о регулирующем органе. Компетенция регулирующего органа установлена в п. 4 ст. 29 Закона «О несостоятельности (банкротстве)» 2002 г . Регулирующий орган:

— осуществляет контроль за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций;

— проводит проверки деятельности саморегулируемых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

— обращается в арбитражный суд с заявлением об исключении саморегулируемых организаций из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в случаях, предусмотренных законом;

— обращается в установленном федеральным законом порядке в суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего;

— оказывает поддержку саморегулируемым организациям и арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности;

— участвует в организации подготовки арбитражных управляющих;

— утверждает единую программу подготовки арбитражных управляющих;

— ведет единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и реестр арбитражных управляющих;

— осуществляет иные функции, предоставленные ему законом «О несостоятельности (банкротстве)» 2002 г . и другими нормативными правовыми актами, регулирующими несостоятельность (банкротство).

Полномочия регулирующего органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, на основании постановления Правительства Российской Федерации № 100 от 14.02.2003 г. были возложены на Министерство юстиции Российской Федерации. Данным постановлением было установлено, что с 3 марта 2003 г . регулирующим органом является Министерство юстиции.

В результате административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» утверждено положение о Федеральной регистрационной службе. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2005 г. № 52 «О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих» установлено, что регулирующим органом является Федеральная регистрационная служба.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.12.2004 г. № 188 «Об утверждении положения о Главном управлении (управлении) Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» утверждено, что территориальным органом Федеральной регистрационной службы на территории Челябинской области является Главное управление Федеральной регистрационной службы по Челябинской области.

В Главном управлении создан отдел по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Специалистами отдела в полном объеме осуществляются полномочия, предоставленные регулирующему органу ч. 4 ст. 29 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.11.2002 г. № 127-ФЗ, для чего в целях контроля за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность, регулярно проводятся рабочие встречи с исполнительными органами саморегулируемых организаций, на которых обсуждаются вопросы, возникающие на практике как у самих арбитражных управляющих, так и у саморегулируемых организаций, и возможные пути их решения.

Осуществляя свои функции, регулирующий орган постоянно контролирует деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. За весь период работы регулирующего органа Главным управлением по Челябинской области было принято участие в проведении проверки деятельности трех саморегулируемых организаций арбитражных управляющих: некоммерческое партнерство «Сибирская гильдия антикризисных управляющих», некоммерческое партнерство «Саморегулируемая организация арбитражных управляющих “Южный Урал”» и некоммерческое партнерство «Уральская саморегулируемая организация».

Министерством юстиции, а затем Росрегистрацией была разработана и утверждена Единая программа подготовки арбитражных управляющих, определены учебные заведения, которые могут осуществлять их подготовку. На территории Челябинской области — это Южно-Уральский государственный университет.

За три года на территории Челябинской области прошли обучение и получили свидетельства о сдаче экзамена более 250 человек.

Главным управлением ведется и постоянно обновляется реестр арбитражных управляющих, осуществляющих свою деятельность на территории Челябинской области. По состоянию на 1 марта 2006 г . в данном реестре состоят 236 человек.

В течение года со дня вступления в силу Закона «О несостоятельности (банкротстве)», т. е. до 3 декабря 2003 г ., по запросу арбитражного суда Главное управление представляло в суд кандидатуры арбитражных управляющих для проведения процедур банкротства, проводя их проверку согласно требованиям закона. За указанный период суду рекомендованы кандидатуры арбитражных управляющих для назначения более чем на 100 предприятий области.

За 2004—2005 гг. Главным управлением обеспечено предоставление саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих списка кандидатур на 45 процедур банкротства.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 637 от 15.11.2004 г. «О внесении изменений в Инструкцию о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» установлено, что допуск арбитражных управляющих к государственной тайне осуществляется руководителями территориальных органов регулирующего органа. Для чего Министерством юстиции Российской Федерации разработана и утверждена Приказом от 04.02.2005 г. № 10 Инструкция по организации работ по оформлению допуска к государственной тайне руководителей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражных управляющих.

В соответствии с данными изменениями в Главном управлении работа по оформлению допуска арбитражным управляющим ведется отделом по защите информации, государственной тайны и мобилизационной работе и отделом по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

При осуществлении полномочий, предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях по процедурам банкротства и финансового оздоровления, регулирующий орган выявляет административные правонарушения, совершаемые арбитражными управляющими, и в случае наличия состава административного правонарушения составляет соответствующий протокол об административном правонарушении и направляет материалы в суд для рассмотрения и принятия решения.

Так, за три года в адрес Главного управления поступило 138 жалоб (обращений) на действия (бездействия) арбитражных управляющих. По всем указанным обращениям проведены проверки. В результате чего Главным управлением составлены 44 протокола об административных правонарушениях в отношении арбитражных управляющих и направлены в суд для рассмотрения. По всем указанным материалам вынесены решения суда. Среди решений суда есть и пять о дисквалификации арбитражных управляющих.

За указанный период Главным управлением вынесено 77 определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении арбитражных управляющих.

Следует отметить, что у регулирующего органа отсутствуют полномочия на проведение проверок деятельности арбитражных управляющих. Поэтому источником информации о совершении арбитражными управляющими административных правонарушений служат жалобы, заявления граждан и юридических лиц, определения арбитражного суда, обращения правоохранительных и других государственных органов, органов местного самоуправления. При этом протокол может быть составлен при наличии документального подтверждения изложенных фактов.

Отсутствие у регулирующего органа полномочий по проведению проверок деятельности арбитражных управляющих на первый план выводит необходимость тесного сотрудничества и взаимодействия между Федеральной регистрационной службой, налоговыми органами, арбитражными судами, органами прокуратуры и внутренних дел. Именно на основании их информации Федеральной регистрационной службой могут быть составлены протоколы об административных правонарушениях и решен вопрос о дисквалификации арбитражного управляющего. Наработка административной практики по делам о банкротстве позволит качественно улучшить работу арбитражных управляющих, качество и эффективность проводимых ими процедур.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 г. № 805 «О формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц» реестр дисквалифицированных лиц со 2 августа 2005 г . формируется и ведется Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Видится, что по смыслу п. 4 ст. 29 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26.11.2002 г. полномочия по ведению реестра дисквалифицированных арбитражных управляющих должны быть возложены на регулирующий орган, осуществляющий контроль за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций; ведущеий единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и реестр арбитражных управляющих.

Кроме того, нет и правовой регламентации восстановления статуса дисквалифицированного арбитражного управляющего. Действующим законодательством не исключается возможность после окончания срока дисквалификации лица, привлеченного судом к административной ответственности в виде дисквалификации, вновь работать в качестве арбитражного управляющего. За дисквалифицированным лицом сохраняется статус индивидуального предпринимателя, его высшее образование, стаж руководящей работы и др. в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26.11.2002 г.

Представляется, что для того, чтобы полностью соответствовать требованиям, предъявляемым к арбитражному управляющему, данному лицу необходимо опять вступить в саморегулируемую организацию арбитражных управляющих, пройти обучение по Единой программе подготовки арбитражных управляющих и успешно сдать итоговый экзамен.

К сожалению, проблемы существуют и при утверждении арбитражных управляющих. Зачастую не учитывается, какое количество процедур ведется одновременно тем или иным управляющим, что, как правило, приводит к назначению одних и тех же арбитражных управляющих на 6—8 и более предприятий, что значительно снижает эффективность их работы и увеличивает количество ошибок и затраты на проведение процедуры. Данное требование может быть сформулировано заявителями при выборе саморегулируемой организации, из числа членов которой будет назначаться арбитражный управляющий в качестве особых требований к его кандидатуре. Однако, безусловно, это должно быть закреплено в Законе.

Хотелось бы отметить острую необходимость нормативного регулирования полномочий регулирующего органа, расширения его компетенции в части проверки деятельности арбитражных управляющих, а не только саморегулируемых организаций, ужесточение требований к кандидатурам арбитражных управляющих, назначаемым на процедуры банкротства, тесного взаимодействия государственных органов и судов в вопросах банкротства. Все эти меры повысят эффективность процедур банкротства и их качество.

***

1 Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 19.11.1992 г. № 3929-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного совета РСФСР.— 1993.— № 1.

2 Арбитражно-процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ. // Российская газета.— 2002.— 27 июля.

3 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.11.2002 г. № 127-ФЗ. // СЗ РФ.— 2002.— № 43.— Ст. 176.