Роль Уставного Суда Свердловской области
в обеспечении соответствия нормативных
актов, принятых в субъекте федерации
Конституции РФ, федеральному
законодательству и Уставу области

Н. А. Жилин,
заместитель председателя Уставного суда Свердловской области

По нашему мнению, в значительной мере то скрытое, а иногда и откровенно отрицательное отношение к конституционным (уставным) судам в субъектах федерации связано с непониманием задач, стоящих перед этими судами, и недостатком информации о работе уже созданных и действующих судов.
Принятым в декабре 1996 года Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность создания судебных органов субъектов Российской Федерации, в том числе конституционных (уставных) судов как органов конституционного (уставного) контроля. Принцип федерализма, закрепленный в Конституции Российской Федерации, получил дальнейшее развитие, поскольку система органов государственной власти субъектов Российской Федерации получила недостающее звено — судебные органы.
Создание Уставного суда Свердловской области имеет богатую предысторию, которую мы упустим, констатируя лишь факт, что он был создан и фактически приступил к работе в мае 1998 года. Уставный суд Свердловской области состоит из пяти судей, и все они исполняют обязанности на профессиональной постоянной основе.
Сейчас можно сказать, что за полтора года практической деятельности накоплен опыт, который позволяет сделать некоторые выводы и предложения,
Верховенство норм Конституции Российской Федерации, верховенство норм Устава Свердловской области не может быть реализовано на практике без действенного механизма приведения всех нормативных актов в соответствие с основным законом. Такое приведение не является самоцелью, это обязательное условие существования демократического правового государства. Актуальность этой проблемы видна из пока весьма небольшого опыта уставного судопроизводства в Свердловской области.
С 1 апреля 1998 года по 1 ноября 1999 года в адрес суда поступило 43 обращения в форме запроса. Из них 13 обращений в стадии предварительного рассмотрения были возвращены заявителям за неподведомственностью поставленных в них вопросов Уставному суду. В большинстве своем указанные запросы исходили от граждан, которые требовали проверки решений судов общей юрисдикции или обжаловали действия тех или иных органов, в частности о назначении пенсий.
Судьи Уставного суда с первых дней работы активно разъясняют населению назначение этого органа власти через средства массовой информации. Областной закон «Об Уставном суде...», компетенция суда, правила оформления обращений обсуждались с прокурорскими работниками, судьями федеральных судов, адвокатами. Поток обращений по делам, не подведомственным Уставному суд, у уменьшился, и за 10 месяцев 1999 года таких обращений поступило всего 4.
В прошлом, 1999 году в суд поступило около сорока обращений, на основе которых рассмотрено 27 дел. И это немало, поскольку проверка легитимности нормативного акта требует зачастую больших усилий, чем его создание.
Уже из количества обращений можно сделать вывод, что в Свердловской области Уставный суд оказался востребованным с первых дней своего существования. Это подтверждается и тем, что практически все категории субъектов обращения направляли запросы в Уставный суд:
— депутаты и палаты Законодательного Собрания области;
— прокурор области и Свердловский областной суд;
— Уполномоченный по правам человека Свердловской области;
— органы и должностные лица муниципальных образований;
— граждане и их объединения.
Причем именно граждане чаще всего обращались за защитой своих прав. Таких запросов поступило 19. Граждане проявляют самую живую заинтересованность в работе суда, видят в нем эффективный инструмент восстановления нарушенных прав. Должностные лица, обращающиеся с запросом в силу своих обязанностей, чаще действуют в рамках тех или иных кампаний, иногда для отчетов. Само по себе это не вредно, а зачастую и приносит пользу. Однако, закончив кампанию, они переходят к другим проблемам, и вновь вернутся к приведению нормативных актов в соответствие с Уставом области только в силу служебной необходимости. Граждане же действуют из внутренних побуждений, общественных и личных интересов, в связи с чем их обращения носят неформальный характер и всегда направлены на конкретный правовой результат. Было бы большой ошибкой исключить граждан из числа субъектов, имеющих право на обращение в Уставный суд. Говорю об этом, поскольку такая ошибка допускается.
Уставным судом рассматривались дела о толковании отдельных статей Устава Свердловской области, а также дела о соответствии Уставу Свердловской области отдельных положений уставов муниципальных образований: областных законов; постановлений Правительства Свердловской области; нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления.
Значительная часть нормативных актов местного самоуправления либо в силу низкой квалификации лиц, участвующих в нормотворческом процессе, либо в связи о противоречивостью интересов органов государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления противоречит Уставу Свердловской области и областному законодательству.
Хотелось бы высказать одно, спорное, с точки зрения некоторых специалистов, мнение, а именно: о возможности применения Уставным судом федерального законодательства при рассмотрении дел и выработке итогового решения.
Здесь много говорится о законности, о едином правовом пространстве. Право как социальное явление является единым для Российской Федерации, поэтому нормативный акт, если, конечно, он принят в рамках компетенции принявшего его органа, входит в эту единую систему и подлежит применению именно как составная часть целого. В связи с этим закон, принятый в Челябинской или Свердловской области, подлежит применению на всей территории России, в том числе и федеральными судами.
Рассматривая, к примеру, соответствие нормативного акта местного самоуправления Уставу Свердловской области, Уставный суд просто обязан руководствоваться и областным, и федеральным законодательством. Одна из предпосылок этого — единство права. Уставный суд чаще всего не может выявить сущности того или иного правового явления, не обратившись к Конституции Российской Федерации, к федеральному, областному законодательству. Поэтому, проверяя уставность нормативного акта, суд в своем решении анализирует рассматриваемое нормативное положение с позиций права в целом.
Устав Свердловской области содержит принципиальные положения, которые просто обязывают Уставный суд поступать таким образом. В Основном законе области подчеркивается, что «основу правовой системы составляют законодательство Российской Федерации и законодательство Свердловской области» (статья 7), что «Свердловской области обеспечивается защита от незаконных посягательств на права и свободы человека и гражданина» (статья 19), «Устав и законы Свердловской области подлежат государственной защите на территории области, так же как и федеральные законы» (статья 65 Устава).
Устав области рассматривается как нормативный акт, органически входящий в единую систему права Российской Федерации. Не случайно, например, в Уставе Свердловской области не воспроизводятся права и свободы человека и гражданина. Между тем защита этих прав и свобод — это предмет совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области (статья 72 Конституции РФ, статья 24 Устава Свердловской области). Можно ли рассматривать дело, так или иначе затрагивающее вопросы защиты прав и свобод человека, не обращаясь к Конституции России? Очевидно, что невозможно.
В связи с единством правовой системы нормативный акт может одновременно не соответствовать как Конституции РФ, федеральному законодательству, так и Уставу области и ее законодательству. И Уставный суд Свердловской области, не затрагивая компетенции федеральных судов, принимает решения по рассматриваемым делам, обращаясь к законодательству Российской Федерации.
В обоснование этой позиции приведу еще одно положение. Компетенция местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления регулируются в уставах местных сообществ на основе общих принципов, установленных в федеральных и областных законах (статья 94 Устава Свердловской области). Уставному суду пришлось рассмотреть ряд дел о несоответствии Уставу Свердловской области уставов муниципальных образований именно в связи с нарушением установленных принципов. Суд не мог не обратиться к федеральному и областному законодательству в целях выявления этих принципов, и только потом делать вывод об уставности нормативного акта.
Все суды, независимо от установленных законодательством различий в компетенции, организационным особенностям действуют в едином правовом пространстве Российского государства. Сама правовая система носит единый характер. В связи с эти правовое регулирование того или иного вида общественных отношений, как правило, носит сложный характер. Так, рассматривая по обращению прокурора Свердловской области дело о соответствии Уставу области отдельных положений Устава муниципального образования г. Нижний Тагил, Уставный суд проанализировал соответствующие положения Конституции РФ, двух федеральных законов, двух законов областных и нормативный акт, принятый органом местного самоуправления.
Таким образом, ответ на вопрос о том, имеет ли право Уставный суд, рассматривая дело о проверке соответствия Уставу области того или иного нормативного акта, обращаться к федеральному законодательству, может быть только утвердительным. Практика рассмотрения дел показывает, что Уставный суд Свердловской области, мотивируя свою позицию, практически всегда обращается к федеральному закону.
Анализ обращений, которые поступили в Уставный суд, показывает, что основная категория дел, рассматриваемая Уставным судом, это дела о проверке соответствия Уставу Свердловской области законов Свердловской области, нормативных актов Правительства Свердловской области и органов и должностных лиц местного самоуправления. Это объясняется большим количеством нормативных актов, принимаемых в области, а также тем, что заинтересованные лица активно используют возможности Уставного Суда по защите нарушенных прав.
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 27) к ведению конституционных (уставных) судов отнесено рассмотрение ряда категорий дел, которые рассматриваются в настоящее время судами общей юрисдикции. Следовательно, если в субъекте Российской Федерации конституционный (уставный) суд создан, то из ведения судов общей юрисдикции изымаются те категории дел, которые отнесены к подсудности этого суда. Эти дела должны рассматриваться уже в порядке конституционного судопроизводства, а не по правилам главы 24-1 ГПК РСФСР.
Создание Уставного суда субъекта федерации означает, что из компетенции судов общей юрисдикции изъяты дела, которые переданы Уставному суду соответствующим областным законом.
Судьям необходимо иметь в виду, что в случаях, когда обжалуемый нормативный акт не соответствует как Уставу области, так и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, гражданин имеет право выбора основания признания его недействительным и, соответственно, обратиться в Уставный Суд или в суд общей юрисдикции.
Так сложилось, что Свердловская область — единственный субъект Российской Федерации, не имеющий в своем названии слова «республика», создала Уставный суд. Формирование такого органа государственной власти — это не только проведение в жизнь принципа федерализма, не только исполнение собственных уставов областями, где это прямо предусмотрено, но это институт власти, посредством которого укрепляется законность и охраняется стабильность Основного закона субъекта федерации, повышается управляемость территории субъекта, быстро и эффективно восстанавливаются права и свободы граждан. Не сомневаюсь, что конституционная юрисдикция обладает существенными преимуществами по сравнению с другими видами судопроизводства и иными способами правовой защиты,
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» дает полномочия субъектам федерации на создание своих судов конституционной юрисдикции, но этого оказалось недостаточно для осознания необходимости формирования этой ветви власти, требуются дополнительные усилия заинтересованных органов, в том числе и федеральных.
Не очень понятна выжидательная позиция губернаторов и представительных органов областей Уральского региона, региона, обладающего подготовленными юридическими кадрами, мощным экономическим потенциалом, имеющего перед глазами пример республик Урала, то есть все необходимое для формирования конституционной юрисдикции. Если в Кабардино-Балкарии Конституционный суд успешно функционирует с 1993 года и накопил большой опыт, судя по тем материалам, которые из него поступают, то в Тюменской, Челябинской, Пермской и других областях Урала не меньше возможностей, а главное, необходимости создания уставных судов.