|
![](file:///C%7C/WINDOWS/%D0%E0%E1%EE%F7%E8%E9%20%F1%F2%EE%EB/HTM/_%20MPautina.files/spacer.gif) |
Государственные и
муниципальные органы
в избирательном процессе
Российской Федерации
В. Трегубенков,
глава администрации Калининского района г. Челябинска
В соответствии с действующим российским избирательным
законодательством и практикой его применения в избирательном процессе
участвуют различные субъекты. Это, прежде всего, граждане РФ, как индивидуально,
так и их группы, избирательные комиссии, политические партии, движения,
избирательные объединения, блоки и другие. Активное участие в этом процессе
принимают также органы государственной власти, органы местного (муниципального)
самоуправления, государственные и муниципальные должностные лица. Каждый
участник (субъект) избирательного процесса занимает в нем четко определенное
ему законом место и обязан действовать только в этих рамках, в соответствующем
правовом поле. Среди всех участников избирательного процесса государственные
и муниципальные органы играют довольно специфическую роль. С одной стороны,
не вмешиваясь прямо в избирательный процесс, особенно в той его части,
где речь идет о выдвижении и регистрации кандидатов, проведении агитации
в поддержку тех или иных из них и т. п., государственные и муниципальные
органы, их должностные лица и служащие, с другой стороны, практически
на всех стадиях избирательного процесса (правда, в разной степени) призваны
обеспечивать его четкое и эффективное функционирование, гарантировать
реализацию гражданами РФ их конституционных прав и свобод, прежде всего
избирательных.
Место и роль государства, его органов в избирательном
процессе, их права и обязанности закрепляются в определенных международно-правовых
документах. Одним из таких актов является «Декларация о критериях свободных
и справедливых выборов», принятая на 154-й сессии Совета Межпарламентского
Союза 26 марта 1994 г.
В этом документе, в частности, записано, что государства
должны принимать законодательные и другие меры в соответствии с собственным
конституционным процессом в целях обеспечения гарантий прав и институционных
рамок для проведения регулярных, подлинных свободных и справедливых
выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами. Прежде
всего, государства должны:
— устанавливать действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру
регистрации избирателей;
— определить четкие критерии регистрации избирателей, такие, как возраст,
гражданство и место жительства, обеспечивая применение этих критериев
без каких-либо различий;
— способствовать становлению и свободной деятельности политических партий,
регулировать по возможности финансирование политических партий и избирательных
кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать
равные условия для соперничества в ходе выборов;
— принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать
условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами.
Кроме того, государства должны предпринимать необходимые политические
и институционные шаги для постепенного достижения и утверждения демократических
целей, в том числе через установление нейтрального, беспристрастного
и сбалансированного механизма организации и проведения выборов. Поступая
таким образом, государства должны среди других мер:
— обеспечивать подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных
за различные аспекты выборов, устанавливать последовательные процедуры
голосования, о которых проинформированы избиратели;
— обеспечивать регистрацию избирателей, обновление списков избирателей
и соблюдение процедур голосования, прибегая к помощи национальных и
международных наблюдателей;
— добиваться от партий, кандидатов, средств массовой информации принятия
и выполнения кодекса поведения, который регулирует их действия в период
проведения избирательной кампании и голосования;
— обеспечить честность голосования путем принятия соответствующих мер,
не допускающих многократного голосования одного лица или неправомочных
лиц;
— обеспечить честный подсчет голосов.
Государства должны уважать и обеспечивать соблюдение
прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территории
субъектов, находящихся под их юрисдикцией.
Для того чтобы выборы были справедливыми, государства
должны предпринять необходимые меры для обеспечения партиям и кандидатам
разумных возможностей для представления своих избирательных программ.
Государства должны предпринять все необходимые меры
для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования, для того, чтобы
избиратели имели возможность голосовать свободно, без страха и не опасаясь
запугивания.
Кроме того, государственные органы должны обеспечить
такие условия, когда при голосовании исключаются подкуп или другие противозаконные
действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования,
а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть
выведен на монитор и/или подвергнут беспристрастной проверке. Государства
должны предпринять все необходимые и соответствующие меры обеспечения
ясности и прозрачности всего избирательного процесса, осуществляемые,
например, через присутствие представителей партий или должным образом
аккредитованных наблюдателей.
Государства должны предпринять все необходимые меры,
чтобы партии, кандидаты и их сторонники пользовались равной безопасностью,
а государственные органы предпринимали необходимые шаги для предотвращения
случаев насилия в ходе выборов. Государства должны обеспечить меры для
того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному
процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного
процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные
комиссии или суды.
Таковы важнейшие международные стандарты относительно
места и роли государства и его органов в избирательном процессе, которые
являются обязательными и для РФ, так как ее представители вместе с представителями
112 государств голосовали за принятие указанной Декларации.
Теперь посмотрим, как же в действующем российском законодательстве
отражены роль и место государственных и муниципальных органов в избирательном
процессе, какими правами и обязанностями они обладают.
Имея в виду ограниченные рамки данной статьи, остановимся
на рассмотрении этого вопроса применительно лишь к первой стадии избирательного
процесса. Речь здесь идет об организационно-подготовительной стадии,
включающей, на наш взгляд, такие мероприятия, как назначение даты выборов,
образование избирательных округов, избирательных участков, формирование
окружных, территориальных, участковых избирательных комиссий, составление
списков избирателей, ознакомление с ними граждан и др.
Во-первых, по действующему российскому законодательству
назначение даты выборов любого уровня в нашей стране относится либо
к компетенции соответствующих государственных органов или государственных
должностных лиц, либо к компетенции соответствующих муниципальных органов
(например, выборы Президента РФ назначает Совет Федерации ФС РФ, выборы
депутатов Государственной думы ФС РФ — Президент РФ, выборы депутатов
законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ назначают
главы этих субъектов, а выборы последних — законодательные органы власти
соответствующих субъектов, и т. д.).
В том случае, когда уполномоченные на то органы не назначают
выборы, их должна провести соответствующая избирательная комиссия (речь
идет, соответственно, о Центризбиркоме РФ, избирательных комиссиях субъектов
РФ и территориальных комиссиях в муниципальных образованиях). Однако,
если избирательная комиссия не проводит выборы, их должен назначить
соответствующий суд общей юрисдикции по заявлению избирателей, избирательных
объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного
самоуправления или прокурора. Подготовку и проведение таких выборов
осуществляет временная избирательная комиссия.
Здесь возникает целый ряд проблем: например, каким актом
и в каком составе суд должен оформлять свое решение; каковы требования,
предъявляемые к заявлениям указанных субъектов; как долго может длиться
состояние отсутствия решения о назначении выборов, и т. п.
Во-вторых, при решении вопроса о регистрации (учете)
избирателей роль соответствующих государственных и муниципальных органов
чрезвычайно велика. Так, факт постоянного или преимущественного проживания
граждан РФ на соответствующей территории внутри страны устанавливают
органы регистрационного учета населения в соответствии с Федеральным
законом «О свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства
в пределах РФ», другими федеральными законодательными и подзаконными
актами. Решение этих вопросов относительно граждан РФ, проживающих (находящихся)
за рубежом, относится к компетенции дипломатических представительств,
консульских учреждений РФ. В соответствии с Федеральным законом № 124
от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан РФ» (с изменениями и дополнениями от
30 марта 1999 г.), регистрацию (учет) осуществляют:
— глава муниципального образования или лицо, уполномоченное органом
местного самоуправления;
— командир воинской части;
— руководитель дипломатического представительства, консульского учреждения
за рубежом.
В этой связи возникает целый ряд проблем: кто этой работой должен заниматься
конкретно — государственные, муниципальные служащие, работники местной
администрации; добровольные помощники из числа граждан РФ; какие и чьи
технические средства при этом должны быть задействованы; кто и в каких
объемах должен оплачивать эту работу, и т. д.
Так, администрация Калининского района г. Челябинска
в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной
думы ФС РФ третьего созыва с сентября по декабрь 1999 г. провела различного
рода мероприятия организационно-технического характера. Среди них и
вопросы регистрации и учета избирателей на территории района. В частности,
с июля по октябрь 1999 г. была проведена выборочная сверка данных об
избирателях частного сектора с последующим вводом полученных данных
в электронную версию ФКЗ «Избиратель»; запрашивались и предоставлялись
данные о движении избирателей из паспортного отдела РУВД, ЗАГСа по регистрации
умерших граждан, райвоенкомата, районного суда, управления социальной
защиты с их последующим вводом в ФКЗ «Избиратель».
К сожалению, отсутствие единого компьютерного учета
движения населения в паспортно-визовых службах районных органов внутренних
дел г. Челябинска отрицательно влияет на полноту и правильность учета
избирателей.
В-третьих, недостатки правового, организационного и
информационного характера, существующие на этапе регистрации (учета)
избирателей, безусловно влияют затем на качество составляемых избирательными
комиссиями списков избирателей. Практика реализации законодательства
в этой части свидетельствует о том, что здесь нередки жалобы граждан
на ошибки в списках избирателей, оперативность их устранения и удовлетворения
этих жалоб.
В-четвертых, значительна роль государственных и муниципальных
органов в решении вопросов об образовании избирательных округов и избирательных
участков. Образование избирательных округов (их нарезка) — предмет совместной
деятельности соответствующих избирательных комиссий, исполнительных
органов государственной власти и органов местного самоуправления, законодательных
и представительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Решение вопроса об образовании избирательных округов
в конечном счете оформляется путем издания соответствующих федеральных
законов или законов субъектов РФ. Здесь возникает целый ряд проблем
организационно-технического характера, которые прямо законом не урегулированы
или это регулирование носит общий характер. Среди этих проблем: кто
и как представляет данные о труднодоступных и отдаленных местностях;
что и по каким критериям относится к таковым; кто и где публикует схемы
избирательных округов; за счет каких средств; кто готовит данные схемы
и их географическое изображение, и т. п.
Избирательные участки образуются главой муниципального образования по
согласованию с избирательными комиссиями. Глава муниципального образования
публикует списки избирательных участков. Здесь также возникает ряд проблем:
как определяются помещения под избирательные участки, кто оплачивает
использование этих помещений, оборудование, используемое участковой
избирательной комиссией, и многое другое. Так, на территории уже упоминавшегося
Калининского района г. Челябинска по выборам депутатов Государственной
думы 3-го созыва был образован 81 избирательный участок. С учетом градостроительства
и заселения новых жилых домов администрацией района были внесены необходимые
изменения в описание границ избирательных участков и мест их дислокации,
проведен целый ряд других мероприятий.
Наконец, в-пятых, государственные и муниципальные органы
наделены определенными полномочиями в решении вопросов формирования,
функционирования и прекращения деятельности избирательных комиссий различного
уровня и видов.
Прежде всего отметим, что два вида избирательных комиссий
(Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов
РФ) являются на основании действующего законодательства государственными
органами, а их члены — соответственно федеральными государственными
служащими и государственными служащими субъектов РФ. Правда, неясно,
к какому виду государственных органов (законодательных, исполнительных
и судебных) относятся эти комиссии. Другие виды избирательных комиссий
— территориальные, окружные и участковые — не являются государственными
или муниципальными органами, но формируются с участием этих органов
и непосредственно их представители могут входить в их состав в качестве
членов. Однако их количество не должно составлять более 1/3 от общего
числа членов указанных комиссий по выборам в органы государственной
власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Спорным является
статус территориальных избирательных комиссий, действующих в муниципальных
образованиях на постоянной основе.
Формирование территориальных избирательных комиссий,
а также окружных и участковых избирательных комиссий по выборам в органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления
осуществляется представительными органами местного самоуправления. Так,
например, решением Челябинской городской Думы от 15 ноября 2000 г. №
63/1 были сформированы единые участковые избирательные комиссии и их
персональный состав по выборам депутатов Законодательного собрания Челябинской
области, губернатора Челябинской области, депутатов Челябинской городской
Думы и главы города Челябинска 24 декабря 2000 г.
Детальная же проработка этих вопросов начинается задолго
до принятия решения представительным органом местного самоуправления.
К примеру, в том же Калининском районе г. Челябинска по выборам депутатов
Государственной думы в 1999 г. администрацией района по поручению главы
города была проведена необходимая работа с трудовыми, учебными коллективами
района, координационными штабами общественных объединений и блоков по
подготовке предложений относительно состава избирательных комиссий,
действующих на территории района. Организацию и проведение выборов депутатов
Государственной думы на территории района осуществляли:
— окружная избирательная комиссия по Калининскому избирательному округу
№ 183 в составе 14 человек;
— территориальная избирательная комиссия Калининского района в составе
9 человек;
— 81 участковая избирательная комиссия. В их составе работало около
одной тысячи человек.
В заключение необходимо отметить, что действующее российское
избирательное законодательство обязывает государственные органы, органы
местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным
участием, а также их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям
содействие в реализации их полномочий, в частности:
— предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое
оборудование, сведения и материалы;
— давать ответы на обращения избирательных комиссий в установленные
сроки, и т. п.
Подводя итоги перечисленного выше, следует отметить, что нормативные
правовые акты органов местного самоуправления в области материально-технического
обеспечения выборов в Российской Федерации нуждаются в дополнительной
корректировке, а также детальной проработке в целях нормального отлаживания
всех правотворческих документов по этим проблемам.
|
![](file:///C%7C/WINDOWS/%D0%E0%E1%EE%F7%E8%E9%20%F1%F2%EE%EB/HTM/_%20MPautina.files/spacer.gif) |
|