Государственные и муниципальные органы
в избирательном процессе
Российской Федерации

В. Трегубенков,
глава администрации Калининского района г. Челябинска

В соответствии с действующим российским избирательным законодательством и практикой его применения в избирательном процессе участвуют различные субъекты. Это, прежде всего, граждане РФ, как индивидуально, так и их группы, избирательные комиссии, политические партии, движения, избирательные объединения, блоки и другие. Активное участие в этом процессе принимают также органы государственной власти, органы местного (муниципального) самоуправления, государственные и муниципальные должностные лица. Каждый участник (субъект) избирательного процесса занимает в нем четко определенное ему законом место и обязан действовать только в этих рамках, в соответствующем правовом поле. Среди всех участников избирательного процесса государственные и муниципальные органы играют довольно специфическую роль. С одной стороны, не вмешиваясь прямо в избирательный процесс, особенно в той его части, где речь идет о выдвижении и регистрации кандидатов, проведении агитации в поддержку тех или иных из них и т. п., государственные и муниципальные органы, их должностные лица и служащие, с другой стороны, практически на всех стадиях избирательного процесса (правда, в разной степени) призваны обеспечивать его четкое и эффективное функционирование, гарантировать реализацию гражданами РФ их конституционных прав и свобод, прежде всего избирательных.

Место и роль государства, его органов в избирательном процессе, их права и обязанности закрепляются в определенных международно-правовых документах. Одним из таких актов является «Декларация о критериях свободных и справедливых выборов», принятая на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза 26 марта 1994 г.

В этом документе, в частности, записано, что государства должны принимать законодательные и другие меры в соответствии с собственным конституционным процессом в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных, подлинных свободных и справедливых выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами. Прежде всего, государства должны:
— устанавливать действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей;
— определить четкие критерии регистрации избирателей, такие, как возраст, гражданство и место жительства, обеспечивая применение этих критериев без каких-либо различий;
— способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов;
— принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами.
Кроме того, государства должны предпринимать необходимые политические и институционные шаги для постепенного достижения и утверждения демократических целей, в том числе через установление нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов. Поступая таким образом, государства должны среди других мер:
— обеспечивать подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных за различные аспекты выборов, устанавливать последовательные процедуры голосования, о которых проинформированы избиратели;
— обеспечивать регистрацию избирателей, обновление списков избирателей и соблюдение процедур голосования, прибегая к помощи национальных и международных наблюдателей;
— добиваться от партий, кандидатов, средств массовой информации принятия и выполнения кодекса поведения, который регулирует их действия в период проведения избирательной кампании и голосования;
— обеспечить честность голосования путем принятия соответствующих мер, не допускающих многократного голосования одного лица или неправомочных лиц;
— обеспечить честный подсчет голосов.

Государства должны уважать и обеспечивать соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территории субъектов, находящихся под их юрисдикцией.

Для того чтобы выборы были справедливыми, государства должны предпринять необходимые меры для обеспечения партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных программ.

Государства должны предпринять все необходимые меры для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования, для того, чтобы избиратели имели возможность голосовать свободно, без страха и не опасаясь запугивания.

Кроме того, государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключаются подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть выведен на монитор и/или подвергнут беспристрастной проверке. Государства должны предпринять все необходимые и соответствующие меры обеспечения ясности и прозрачности всего избирательного процесса, осуществляемые, например, через присутствие представителей партий или должным образом аккредитованных наблюдателей.

Государства должны предпринять все необходимые меры, чтобы партии, кандидаты и их сторонники пользовались равной безопасностью, а государственные органы предпринимали необходимые шаги для предотвращения случаев насилия в ходе выборов. Государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды.

Таковы важнейшие международные стандарты относительно места и роли государства и его органов в избирательном процессе, которые являются обязательными и для РФ, так как ее представители вместе с представителями 112 государств голосовали за принятие указанной Декларации.

Теперь посмотрим, как же в действующем российском законодательстве отражены роль и место государственных и муниципальных органов в избирательном процессе, какими правами и обязанностями они обладают.

Имея в виду ограниченные рамки данной статьи, остановимся на рассмотрении этого вопроса применительно лишь к первой стадии избирательного процесса. Речь здесь идет об организационно-подготовительной стадии, включающей, на наш взгляд, такие мероприятия, как назначение даты выборов, образование избирательных округов, избирательных участков, формирование окружных, территориальных, участковых избирательных комиссий, составление списков избирателей, ознакомление с ними граждан и др.

Во-первых, по действующему российскому законодательству назначение даты выборов любого уровня в нашей стране относится либо к компетенции соответствующих государственных органов или государственных должностных лиц, либо к компетенции соответствующих муниципальных органов (например, выборы Президента РФ назначает Совет Федерации ФС РФ, выборы депутатов Государственной думы ФС РФ — Президент РФ, выборы депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ назначают главы этих субъектов, а выборы последних — законодательные органы власти соответствующих субъектов, и т. д.).

В том случае, когда уполномоченные на то органы не назначают выборы, их должна провести соответствующая избирательная комиссия (речь идет, соответственно, о Центризбиркоме РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ и территориальных комиссиях в муниципальных образованиях). Однако, если избирательная комиссия не проводит выборы, их должен назначить соответствующий суд общей юрисдикции по заявлению избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора. Подготовку и проведение таких выборов осуществляет временная избирательная комиссия.

Здесь возникает целый ряд проблем: например, каким актом и в каком составе суд должен оформлять свое решение; каковы требования, предъявляемые к заявлениям указанных субъектов; как долго может длиться состояние отсутствия решения о назначении выборов, и т. п.

Во-вторых, при решении вопроса о регистрации (учете) избирателей роль соответствующих государственных и муниципальных органов чрезвычайно велика. Так, факт постоянного или преимущественного проживания граждан РФ на соответствующей территории внутри страны устанавливают органы регистрационного учета населения в соответствии с Федеральным законом «О свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства в пределах РФ», другими федеральными законодательными и подзаконными актами. Решение этих вопросов относительно граждан РФ, проживающих (находящихся) за рубежом, относится к компетенции дипломатических представительств, консульских учреждений РФ. В соответствии с Федеральным законом № 124 от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.), регистрацию (учет) осуществляют:
— глава муниципального образования или лицо, уполномоченное органом местного самоуправления;
— командир воинской части;
— руководитель дипломатического представительства, консульского учреждения за рубежом.
В этой связи возникает целый ряд проблем: кто этой работой должен заниматься конкретно — государственные, муниципальные служащие, работники местной администрации; добровольные помощники из числа граждан РФ; какие и чьи технические средства при этом должны быть задействованы; кто и в каких объемах должен оплачивать эту работу, и т. д.

Так, администрация Калининского района г. Челябинска в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы ФС РФ третьего созыва с сентября по декабрь 1999 г. провела различного рода мероприятия организационно-технического характера. Среди них и вопросы регистрации и учета избирателей на территории района. В частности, с июля по октябрь 1999 г. была проведена выборочная сверка данных об избирателях частного сектора с последующим вводом полученных данных в электронную версию ФКЗ «Избиратель»; запрашивались и предоставлялись данные о движении избирателей из паспортного отдела РУВД, ЗАГСа по регистрации умерших граждан, райвоенкомата, районного суда, управления социальной защиты с их последующим вводом в ФКЗ «Избиратель».

К сожалению, отсутствие единого компьютерного учета движения населения в паспортно-визовых службах районных органов внутренних дел г. Челябинска отрицательно влияет на полноту и правильность учета избирателей.

В-третьих, недостатки правового, организационного и информационного характера, существующие на этапе регистрации (учета) избирателей, безусловно влияют затем на качество составляемых избирательными комиссиями списков избирателей. Практика реализации законодательства в этой части свидетельствует о том, что здесь нередки жалобы граждан на ошибки в списках избирателей, оперативность их устранения и удовлетворения этих жалоб.

В-четвертых, значительна роль государственных и муниципальных органов в решении вопросов об образовании избирательных округов и избирательных участков. Образование избирательных округов (их нарезка) — предмет совместной деятельности соответствующих избирательных комиссий, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, законодательных и представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решение вопроса об образовании избирательных округов в конечном счете оформляется путем издания соответствующих федеральных законов или законов субъектов РФ. Здесь возникает целый ряд проблем организационно-технического характера, которые прямо законом не урегулированы или это регулирование носит общий характер. Среди этих проблем: кто и как представляет данные о труднодоступных и отдаленных местностях; что и по каким критериям относится к таковым; кто и где публикует схемы избирательных округов; за счет каких средств; кто готовит данные схемы и их географическое изображение, и т. п.
Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями. Глава муниципального образования публикует списки избирательных участков. Здесь также возникает ряд проблем: как определяются помещения под избирательные участки, кто оплачивает использование этих помещений, оборудование, используемое участковой избирательной комиссией, и многое другое. Так, на территории уже упоминавшегося Калининского района г. Челябинска по выборам депутатов Государственной думы 3-го созыва был образован 81 избирательный участок. С учетом градостроительства и заселения новых жилых домов администрацией района были внесены необходимые изменения в описание границ избирательных участков и мест их дислокации, проведен целый ряд других мероприятий.

Наконец, в-пятых, государственные и муниципальные органы наделены определенными полномочиями в решении вопросов формирования, функционирования и прекращения деятельности избирательных комиссий различного уровня и видов.

Прежде всего отметим, что два вида избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ) являются на основании действующего законодательства государственными органами, а их члены — соответственно федеральными государственными служащими и государственными служащими субъектов РФ. Правда, неясно, к какому виду государственных органов (законодательных, исполнительных и судебных) относятся эти комиссии. Другие виды избирательных комиссий — территориальные, окружные и участковые — не являются государственными или муниципальными органами, но формируются с участием этих органов и непосредственно их представители могут входить в их состав в качестве членов. Однако их количество не должно составлять более 1/3 от общего числа членов указанных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Спорным является статус территориальных избирательных комиссий, действующих в муниципальных образованиях на постоянной основе.

Формирование территориальных избирательных комиссий, а также окружных и участковых избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляется представительными органами местного самоуправления. Так, например, решением Челябинской городской Думы от 15 ноября 2000 г. № 63/1 были сформированы единые участковые избирательные комиссии и их персональный состав по выборам депутатов Законодательного собрания Челябинской области, губернатора Челябинской области, депутатов Челябинской городской Думы и главы города Челябинска 24 декабря 2000 г.

Детальная же проработка этих вопросов начинается задолго до принятия решения представительным органом местного самоуправления. К примеру, в том же Калининском районе г. Челябинска по выборам депутатов Государственной думы в 1999 г. администрацией района по поручению главы города была проведена необходимая работа с трудовыми, учебными коллективами района, координационными штабами общественных объединений и блоков по подготовке предложений относительно состава избирательных комиссий, действующих на территории района. Организацию и проведение выборов депутатов Государственной думы на территории района осуществляли:
— окружная избирательная комиссия по Калининскому избирательному округу № 183 в составе 14 человек;
— территориальная избирательная комиссия Калининского района в составе 9 человек;
— 81 участковая избирательная комиссия. В их составе работало около одной тысячи человек.

В заключение необходимо отметить, что действующее российское избирательное законодательство обязывает государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности:
— предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы;
— давать ответы на обращения избирательных комиссий в установленные сроки, и т. п.
Подводя итоги перечисленного выше, следует отметить, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления в области материально-технического обеспечения выборов в Российской Федерации нуждаются в дополнительной корректировке, а также детальной проработке в целях нормального отлаживания всех правотворческих документов по этим проблемам.