Законотворческие полномочия субъектов
Российской Федерации и особенности
их проявления в современных условиях

В. А. Лебедев,
зав. кафедрой теории государства и права ЧелГУ, д.ю.н.

В многообразной современной жизни общества правотворчество занимает ведущее место, служит начальным этапом жизни права, формирует и оформляет его.

Проблемам правотворчества посвящено много книг, диссертаций и статей как в отечественной, так и в зарубежной литературе. По мнению одних авторов, правотворчество выступает как периодически оформленная процедура деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах по изменению или обмену этих актов . Другая позиция заключается в широкой трактовке правотворчества как деятельности государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений о создании новых правовых норм, замене и отмене действующих. Эти взгляды сохраняются в тех или иных вариантах в настоящее время.

В научных трудах законотворчество как разновидность правотворчества охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с выявления потребности в правовом регулировании, с принятием ее и заканчивая введением в действие.

В советское время краевые, областные Советы народных депутатов не осуществляли законодательную деятельность. Это право было предоставлено только автономным республикам, поэтому, в отличие от Советов народных депутатов краев, областей, Верховные Советы республик назывались законодательными органами.

Верховные Советы автономных республик принимали конституции республик, республиканские законы, самостоятельно определяли порядок формирования государственных органов.

Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Федерации. 5 марта 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». В этом Законе краевой, областной Советы народных депутатов были определены как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы.

В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 г., также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность.

22 октября 1992 г. Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В нем представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации был наделен правом принимать законы. С учетом нового статуса этот орган стал именоваться «представительным (законодательным)».

В тексте Конституции Российской Федерации 1993 г. можно обнаружить различные названия выборного органа, но в них использованы лишь два термина — «представительный» и «законодательный». Чаще фигурирует название «орган законодательной власти». Это видно из положений ч. 2 ст. 125, ст. 136 и других норм Конституции РФ.

В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ термин «законодательный» не употребляется, а применяется другой — «представительный»: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных (подчеркнуто мною.— В. Л.), исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Здесь, как мы видим, вместо слова «законодательных» записано «представительных».

Мы разделяем высказанную Ю. А. Тихомировым точку зрения, что «законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов».

Законотворческий процесс состоит из ряда стадий, обеспечивающих порядок деятельности органов государственной власти по изданию законодательных актов. К названным стадиям относят: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, опубликование закона.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации точно установлен круг субъектов права законодательной инициативы. Это право принадлежит депутату, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Право законодательной инициативы, кроме названных выше ее субъектов, имеют Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды республики, но только по вопросам их ведения (Республика Коми); депутаты Федерального Собрания Российской Федерации от Республики Дагестан (Республика Дагестан); представительные органы местного самоуправления и общественные организации в лице их республиканских органов (Республика Карелия); президиум, постоянные комиссии и комитет парламентского контроля Государственного Совета, а по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся — Республиканский Совет профессиональных союзов (Республика Татарстан); городские и районные органы местного самоуправления, общественно-политические организации (Республика Удмуртия); комитет по международным отношениям, образуемый палатами парламента — Советом республики и Советом представителей (Кабардино-Балкарская Республика); республиканские органы политических партий и общественных объединений (Республика Саха (Якутия)); постоянные комитеты Государственного Собрания, обе палаты Государственного Собрания, комитеты и комиссии парламента, а также действующие на основе законов общественные объединения и союзы в лице республиканских выборных органов (Республика Марий Эл); Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд и прокурор Республики Башкортостан могут вносить законопроекты по любым вопросам; в г. Москве — десять тысяч жителей, обладающих избирательным правом и подписавших петицию; в Свердловской области — правительство и уставный суд; в Самарской области — комитеты и комиссии, республиканские группы (фракции), главы местного самоуправления, представительные органы местного самоуправления городов и районов.

Как видим, в каждом субъекте Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы неодинаков. Общим же является легальное и официальное признание определенного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии.
От зарождения идеи о необходимости конкретного акта до момента его принятия проходит длительный период интенсивной работы над законопроектом.

В п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. В приведенной норме четко выражена важность и необходимость подготовительного этапа законотворческой деятельности.

В однопалатных парламентах субъектов РФ законы, как правило, принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Лишь Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством, не менее двух третей, голосов от установленного числа депутатов. Несколько иначе решаются вопросы принятия законов в двухпалатных парламентах. Так, обе палаты — Палата республики и Палата представителей Законодательного Собрания Республики Карелия — совместно осуществляют законодательную функцию. Это проявляется в том, что каждая палата вправе принимать законы по обозначенным в Конституции республики сферам. Палата представителей принимает Конституцию республики, вносит в нее изменения и дополнения, принимает законы республики о выборах органов государственной власти и местного самоуправления, по вопросам республиканских налогов и сборов. Сфера самостоятельного законодательного регулирования Палаты республики — принятие законов Республики Карелия по вопросам, отнесенным к ведению Палаты представителей. Согласно ст. 59 Конституции Палата республики в обязательном порядке рассматривает принятые Палатой представителей законы, кроме законов по вопросам налогов и сборов на территории Республики Карелия.

В Свердловской области Законодательное Собрание состоит также из двух палат — областной Думы и Палаты представителей. Свердловские областные законы принимаются областной Думой, как правило, большинством голосов от установленного ею численного состава. Принятые областной Думой законы в течение трех дней передаются на рассмотрение Палаты представителей. Эта палата должна рассмотреть поступивший из Думы закон в течение десяти дней. Областной закон считается одобренным Палатой представителей, если за него проголосовало более половины от установленного численного ее состава либо если в десятидневный срок он не был ею рассмотрен. Такое пассивное одобрение невозможно в отношении законов по вопросам регулирования отношений собственности, областного бюджета, установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот, финансового регулирования, природопользования и охраны окружающей среды, местного самоуправления (ч. 6 ст. 67 Устава).

В случае отклонения областного закона Палатой представителей Законодательного Собрания Свердловской области палатами создается на паритетных началах согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Выработанные ею предложения по закону ставятся на голосование в обеих палатах Законодательного Собрания Свердловской области без обсуждения. Если согласительная комиссия не смогла в установленный для рассмотрения Палатой представителей срок выработать согласительный вариант закона, областная Дума может при повторном голосовании большинством, не менее двух третей от установленного численного состава палаты, принять закон. В этом случае закон не подлежит последующему одобрению Палатой представителей.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются указанным органам для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливается Конституцией (Уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обязано обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается Конституцией (Уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.
Четкая и детальная регламентация всех стадий законодательного процесса, последовательность этапов и вступление закона в силу призваны содействовать углубленной и всесторонней подготовке законопроекта.